건설산업의 선진화란 여러 각도에서 논의가 진전될 수 있지만, 근본적인 목표는 건설산업의 경쟁력 강화가 가장 중요한 것 같다.
예를 들어 시장에서 가장 기술력 있고 우량한 업체가 우대받는 풍토, 발주자와 원하도급간 상생협력하는 문화, 건설업 등록에서부터 입찰, 보증, 감리, 사후관리에 이르기까지 제대로된 제도 정비, 소비자 보호 체계의 구축 등이 주요 목표가 돼야 할 것 같다.
이를 몇 가지로 구분해 토론을 진행해보겠다.
◇유인재 국장= 프랑스 출신 건축가 르 꼬르뷔지에는 “어떤 집을 지을 것인가라는 물음은 먼저 어떻게 살 것인가에 대한 대답이다”라 했다.
이번 좌담회에서 논의할 주제들인 건설업 영업범위, 건설업 등록제도, 공공입찰제도 등은 모두 앞으로 건설관련 회사와 종사자들이 살 집의 근간에 해당하는 것들이다.
따라서 이에 대한 논의는 앞으로 건설업이 어디로 가야 하는가에 대한 방향설정부터 바로 하는 것에서 출발해야 하고 그 방향은 냉정한 현실인식에 바탕을 두어야 할 듯하다.
수십년간 운영돼 온 이원화된 업종·업역범위 폐지는
건설산업 생산체계 근간을 바꾸는 혁명에 가까운 조치
1. 건설업 영업범위 관련
◇사회 김덕수 기자= 최근 소규모복합공사 확대 논란을 계기로 건설업종간 영업범위 폐지 등이 다시 수면위로 부상하고 있다. 정부의 의견을 들어보면, 칸막이식 업역 규제에 안주해 입찰용회사나 페이퍼컴퍼니가 존재한다는 인식을 갖고 있는 것 같다. 일부의 주장을 보면, 왜 복수공종이면 무조건 종합건설업체에게 도급해야 하는가? 그리고 ‘왜 종합건설업체는 하도급 공사를 수주할수 없는가’라는 지적도 있다. 반면에 복수공종의 종합공사는 이에 걸맞은 기업규모와 공사관리능력을 갖춘 종합건설업체의 시공이 당연하다. 그리고 하도급자로서 시공에 참여하려면 전문면허를 취득하고 참여해야 한다는 주장도 있다. 영업범위 폐지가 필요하다고 보는가? 어떤 실익과 부작용이 있나 논의해보자.
◇서정철 상무= 지난 4월10일 건설산업기본법 시행규칙 일부개정안이 입법예고가 됐다. 건설산업기본법 제 16조1항 2호에서 규정한 종합건설업 시공자격에 대한 예외사항을 기존 종합적인 계획, 관리 및 조정 역할이 필요하지 아니한 3억원 미만 공사에서 10억원 미만 공사로 확대한다는게 주요내용이다.
그러나 이 입법예고가 있은 후 부터 중소종합건설업체와 전문건설업체간의 힘겨루기가 지속되고 있는 상황이고 양측의 양보할 수 없는 입장에서 내세우는 논리는 첨예하게 대립하고 있으며 타협의 여지는 찾아보기가 힘들어 보인다. 영업범위 폐지의 문제는 건설업의 경쟁력 강화와 업계의 상생을 동시에 고려하여서 판단해야 할 문제다.
종합업체와 전문업체에서 얘기하는 서로에 대한 불신(종합업체의 경우 하도급사를 고려하지 않는다거나, 전문업체의 자격, 기술능력에 대한 불신)을 해소하고 난 후 서로의 업역에 대한 공감대와 이해가 공유가 되면 건설업의 발전이라는 대 전제에 비추어 검토해야 할 문제다. 특히, 건설시장이 성숙 및 활성화되지 않은 상황에서 영업범위 폐지를 논의할 단계는 아니라고 본다.
◇최민수 박사= 건설업 업역이나 영업범위 관련된 논쟁은 과거서부터 지속돼 왔다. 최근의 사례로는 지난 2009년에 건설산업선진화위원회에서 건설업 영업범위 폐지와 관련해서 밀도 깊은 논의가 있었다.
그러나 결과적으로는 실패했는데, 그 이유는 전제조건이 미충족되었다는 점을 들 수 있다. 당시 보고서를 보면, 영업범위 폐지의 전제조건으로서 네 가지를 거론하고 있는데, 발주자 역량 강화, 입찰평가기준이나 방법 개선, 발주자 자율권 및 책임성 강화, 보증 및 보험제도 강화를 꼽고 있다.
그런데 현실을 어떠한가? 네 가지중 어느 하나라도 충족된 것이 있나? 당연히 현 시점에서 영업범위를 폐지할 경우, 부작용이 심각할 우려가 있다. 특히 공공분야는 영업범위가 폐지되면, 현실적으로 부적격자의 입찰이나 수주가 더 늘어날 가능성이 높다.
또, 민간시장은 시장매커니즘이 작동하는 것으로 인식되고 있으나, 최근 건설업면허의 불법 대여가 대규모로 적발된 사례를 보면 과히 그렇지도 않다. 특히 중소규모의 매매나 분양 건축물 시공에서는 세금탈루나 시공비용 저감을 목적으로 불법적인 도급 행위가 많다. 결국, 영업범위가 폐지되면, 이러한 행위들이 오히려 합법화가 될 가능성이 높다.
◇유인재 국장= 1975년 도입된 전문건설업은 건설업체를 종합적인 계획·조정·관리 기능을 담당하는 종합건설업체와 전문공종별로 시공을 수행하는 전문건설업체로 각각 나누어 분업을 통해 종합관리능력과 기술력제고를 동시에 제고하려는 목적으로 도입되었다. 이러한 목적으로 수십 년간 운용되어온 이원화된 업종·업역범위을 폐지하는 것은 건설산업 생산체계의 근간을 바꾸는 혁명에 가까운 조치에 해당한다.
따라서 폐지여부는 현재 상황이 이러한 혁명적 조치가 필요할 정도로 업역구분에 문제가 있는지, 폐지효과가 폐지로 인한 문제점을 상회할 정도가 있는지에 대한 깊은 검토가 필요하다.
2009년 정부에서 건설산업선진화 방안 마련시 업종·업역체계 폐지를 검토한 가장 큰 사유는 단순공사라도 ‘종합(원도급) → 전문(하도급)’ 다단계 생산체계로 발생하는 불필요한 거래비용과 불법적 재하도급이 발생한다는 것에 있다. 또한 직접시공 보다는 하도급 의존도가 높고, 사업 참여 없이 ‘입찰브로커’ 역할만 하는 업체도 상당수 존재하고 있다고 판단했기 때문이다.
그렇다면 업종·업역체계 폐지를 해 종합과 전문 간의 구별이 없어진다면 다단계 거래로 인한 거래비용이 낮아지고 직접시공도는 높아지며 입찰브로커 등도 사라질 것인가이다. 결론적으로 말한다면 업종구분이 폐지된다고 해도 현행 업종구분으로 인한 문제점은 사라지지 않을 것이다.
그 이유는 첫째, 수주산업이라는 건설업의 특성상 어떤 건설업체도 직접시공이 가능할 정도의 관리·시공인력을 확보하거나 해당분야에 대한 전문기술력을 갖추기는 거의 불가능하기 때문이다. 둘째, 업역구분의 폐지는 모든 건설업체의 종합건설업체화를 초래해 종합과 전문건설업체의 특성이 사라지고 거래비용이 오히려 증가하게 됨에 따라 악화가 양화를 구축하는 현상이 벌어질 확률이 매우 높기 때문이다.
셋째, 업종구분 폐지는 더욱 정교한 규제와 통제장치를 필요로 할 수밖에 없어 불법과 탈법이 증가할 가능성이 높다고 보여지기 때문이다.
그렇다면 업종구분 폐지로 인한 문제점은 어떻게 해소할 것인가이다. 독일 출신의 극작가 베르톨트 브레히트 (Bertolt Brecht)가 “좋은 옛날 것 위에 건설하지 말고 나쁜 새로운 것 위에 건설하라”고 말했다. 최근 업역구분 폐지가 거론되고 있는 것은 건설업이 고이윤이 보장된 성장기를 지나 저이윤이 고착화된 성숙기에 진입하고 있는 것과 연관이 있다. 더 이상 과거의 추억과 영화로움 위에 집을 지을 수는 없다는 것은 분명하다. 현재와 장래 우리에게 처한 엄중한 건설산업 환경에 부합하는 방향으로 건설업 생산체계를 정비해야 한다.
◇고상진 소장= 그간 건설업 영업범위에 관련해 점철된 역사는 실질과 제도의 괴리에서 발생되는 문제점이 제대로 해소되지 못한데서 기인하고 있다고 본다. 제도적으로 건설현장에 하나의 종합건설회사와 다수의 하도급 전문건설회사가 투입되고 있는데, 내면을 들여다보면 종합건설은 건설관리 역할을 수행하고 전문건설회사는 시공을 하고 있다. 물론 종합건설회사는 시공에 대한 최종적인 책임을 지고 있다.
실질적인 측면을 살펴보면 종합건설회사는 CM at risk 방식의 CM회사와 다를 바가 없다. 다만, 틀린 점은 시공적인 측면에서는 자재나 장비의 조달에 관여를 하고 공사 수행관련 인허가 업무 등 대관업무를 수행하는 것이 추가된다는 것이다.
공사관리측면에서는 책임감리제도, 감독제도가 있다 보니 건설관리 능력이 떨어지며, 특히 중소 종합건설회사의 경우에는 현장을 종합 관리할 능력 있는 기술자가 태부족하다는 것이다.
우리나라 건설업의 발전을 위해서는 단순하게 업역 폐지를 논하기 보다는 위에서 언급된 실질과 제도의 차이에서 발생되고 있는 문제점을 발전적인 방향으로 해소하기 위한 근본적인 대책 마련이 시급하다고 본다. 그 간 시행해본 직할시공제, 주계약자공동도급제도 등의 장단점을 분석하면 그 해답의 일부를 찾을 수 있을 것이라 본다.
◇신영철 단장= 건설업에 대한 영업범위를 법규로서 구분하는 것은 명백히 잘못된 것으로 폐지돼야만 한다. 지난 수십년전부터 영업범위 즉 업역에 대한 폐지논의가 진행돼 왔지만 여전히 진행형에 속해있는데 이조차도 해결되지 못한다면 한국건설산업 선진화를 기대한다는 것은 불가능하다.
우리나라 건설산업의 기본이 업역구분에서 출발하는 것 자체부터가 문제다. 만약 업역구분이 건설선진화에 조금이라도 기여하였다면, 건설선진국들 또한 우리 방식을 벤치마킹 했을 것이지만, 실상은 그들 건설선진국들은 업역구분은 고사하고 우리나라처럼 건설산업기본법령을 별도로 갖고 있지도 않다는 사실이다.
업역구분은 건설업계 내부적으로는 칸막이식 규제라고 할 수 있겠으나, 국가경제적 차원에서는 진입장벽(entrance barrier)으로서 기존 건설업체들의 기득권을 보호하는 보호규제라는 점을 간과하지 말아야 한다. 자유경제 시장체제를 신봉하는 우리나라가 유독 건설업체들에 대해 보호규제에 집착하는 것은 아이러니가 아닐 수 없다. 이는 선진외국 건설업체의 국내진입·성장을 철저히 차단해 우리나라 건설산업을 우물안 개구리로 전락시키는 역기능으로 작동했다고 볼 수도 있다.
◇김성일 박사= 2011년 5월 24일 ‘건설산업기본법’이 개정되면서 건산법 제16조의 ‘영업범위’라는 명칭이 ‘건설공사의 시공자격’으로 바뀌었으며, 그 내용도 달라졌다. 이른바 종합 및 전문 간의 겸업제한이 허용되었고, 복합공사 중 소규모 복합공사에 대한 전문건설업체의 참여에 대한 예외규정을 두었다. 이 당시 종합, 전문간 겸업제한의 폐지로 종합건설업체에 비해 불리할 것으로 예상되는 전문건설업체에게도 소위 일정부분 복합공사 참여가 가능하도록 예외를 두어 현재까지 3억 미만 공사에 전문공사업체가 참여하도록 한 것이다.
이를 10억 공사까지 확대하겠다는 데에서 종합과 전문간의 업력문제가 다시 불거졌다. 현행의 법규체계 하에서, 전문건설업체만 참여하도록 하는 소규모 복합공사 규모를 확대하는 것은 그간의 물가 상승 등을 감안할 때 일견 타당한 점이 없지 않지만, 전문건설업체만 참여할 수 있는 소액공사 규모를 10억원으로 확대할 경우 3억 미만 공사의 경우와 달리 종합건설업체가 참여하던 시장을 크게 잠식하는 결과를 가져와서 건설 산업의 불안정성을 키울 것이며 건설 산업 구조도 혼란스럽게 만들 수 있다.
소규모 복합공사라는 예외 규정을 통해 전문건설업체가 종합건설업체의 시공자격을 갖도록 하는 것이 건설 산업 선진화에 필수 불가결하다면 종합과 전문간의 다툼을 없애면서 전문건설업체가 모든 건설공사에 참여할 수 있도록 하는 방안을 강구해야 한다. 그 방안은 10억 미만 복합공사까지 전문건설업자가 수주하도록 한다면 차제에 종합과 전문간의 시공자격을 폐지하고 종합건설업과 전문건설업을 통합하여 등록제도를 일원화하는 것이다.
종합공사업과 전문공사업을 별개의 등록제도로 운용하는 국가는 거의 없다. 이를 위해서는 우선, 시공자격의 통합(영업제한 철폐)에 대한 로드맵을 마련하고 기왕에 폐지된 겸업제한을 활성화하면서 종합건설업과 전문건설업을 겸업하는 업체가 전체 건설업체수의 일정 수준(예컨대 30%) 이상이 되면 건설업 등록을 일원화하는 단계적 접근 전략이 건설산업에 대한 충격을 최소화하면서 소기의 성과를 얻을 수 있을 것이다.
이를 위해서는 일단 시공자격 통합(영업범위 철폐)에 대한 논의를 거쳐 등록체계 개편의 목표를 설정하고, 단계적으로 복합공사 및 단일공사에 대한 종합 및 전문간의 참여와 경쟁을 유도하도록 하는 동시에 시장 상황을 점검해 정책에 반영할 필요가 있다.
그러나, 시공자격의 통합으로만 현재의 종합과 전문를 둘러싼 논란을 잠재울 수 없을 것이며 중장기적으로 시공자격을 통합하기 위해서는 적격심사제도의 개선, 시공실적 등을 반영하는 시공능력제도, PQ, 기술자(기능자) 배치 등 관련 제도의 정비도 병행되어야 할 것이다.
향후 시공자격의 통합이 이루어지는 경우, 건설업체는 원도급 전문 및 하도급 전문업체로 구분되어질 것다. 이에 따라 기존의 관련 사업자 단체의 개편도 불가피하다. 사업자 단체의 구성도 시장자율에 따라 차별화, 다원화되는 시스템으로 전개될 것이다.
이와 같은 영업범위 철폐로 인한 시장변화와 종합과 전문간의 갈등 상황이 예견되므로 보다 긴 호흡을 가지고 단계적, 체계적으로 접근해야 할 것으로 보인다.
10억 미만 복합공사 종합·전문간 시공자격 폐지
종합·전문 통합해 등록제도 일원화해야
1.1 만약, 건설업종간 영업범위가 폐지되면, 종합과 전문간 갈등이 사라지는가?
◇사회 김덕수 기자= 결국 발주자 재량으로 귀착되는데, 각 발주기관이나 지자체를 대상으로 발주방법을 놓고 종합건설업체와 전문건설업체의 갈등이 더욱 확산될 것이라는 의견이 있다. 또, 일부에서는 발주자의 역량이 부족하고, 소위 운찰제 형태의 공공입찰제도 하에서 건설업종간 영업범위 폐지가 시기상조라는 의견도 있다. 어떻게 생각하는가?
◇서정철 상무= 공사수행능력과 가격경쟁력으로 낙찰사를 정하고 있는 현 제도하에서 업종간 영업범위가 폐지가 될 경우 발주 전단계에서부터 각 이익집단들의 갈등이 더 커질 것이 자명하다. 앞서 언급했던 것처럼 현재 발주방법을 선택할 수 있는 객관적, 명확한 기준을 만들기가 힘들고 업종간 공감대와 이해가 선행되지 않는다면 오히려 혼란만 가중시킬 수 있다.
◇신영철 단장= 법률로 강제한 업역구분은 하청방식을 통한 생산구조를 고착화시켜 왔다. 1개 업체에 하청하면 합법이 되고, 여러개 업체로 나눠주면 합법이 되는 매우 희한한 생산구조를 만들어 온 것이다.
이것이 어떻게 건설산업 선진화에 기여했다고 할 수 있을까? 경제성장에 따른 국내 건설규모의 엄청난 증가로 인해 각 업역집단들은 강력한 압력집단으로 성정했고, 이제는 조그마한 규정이라도 이해가 대립되면 개선하기가 매우 어려운 상황에 처해지고 말았다. 그 사례가 최근의 소규모 복합공사 적용확대 사안이 아닐까 한다.
이제부터라도 실질적 시공능력을 겸비한 건설업체라면 누구라도 수주를 할 수 있도록 해야 할 것이고, 이를 위해서는 업역구분을 건설산업 기본으로 치장한 현행 건설산업기본법률에 대한 폐지논의가 진행돼야 한다. 거듭 말씀드리지만, 건설업을 종합과 전문으로 나누고, 원청과 하청으로 나누는 것이 더 이상 건설산업의 기본이 되어서는 안된다.
이런 의미에서 보자면, 생산구조와 전혀 관계없는 공공공사 운찰제를 업역폐지 논의와 결부시키는 것 자체는 맞지도 않을뿐더러, 의미 또한 없다.
◇최민수 박사= 정부에서 영업범위 제한을 폐지했다고 해서 종합과 전문건설업, 원하도급간 문제가 일거에 해결될 수도 없다. 오히려 문제가 더 커지고 전선이 넓어지게 된다.
만약, 영업범위가 폐지되고 발주자 재량으로 귀착될 경우, 종합과 전문건설업계는 지자체나 수 많은 개별 발주기관을 찾아가 발주 방법을 놓고 갈등을 유발할 우려가 높다. 또, 기업규모별이나 지역별 갈등이 커질 우려가 있다.
외국의 건설업 면허 체계를 보더라도 종합건설업과 전문건설업의 역할은 명확히 구분돼 있는 것이 일반적이다. 즉, 업종별 면허 요건에 부합하는 범위내에서 발주체계나 생산방식의 다양성을 추구하고 있다.
그런데 이러한 발주 방식의 다양성을 건설 업역의 유연화와 혼동하는 사례도 있다. 일부 국가나 주에서는 건설업면허 제도가 없다는 점을 들어 건설업종별 영업범위를 없애도 된다는 주장도 있다.
그러나 발주공사가 복합공종의 공사라면, 당연히 동일한 복합공종의 수행 경험을 요구하는 것이 일반적이다. 따라서 설령 면허 제도가 없더라도 개별 전문공사 시공경험을 갖고서는 복합공사의 입찰이 사실상 불가능하다.
따라서 면허를 통해 시공자격을 부여한 이상, 이에 걸맞는 관리가 필요하다. 또, 건설업종별 영업범위와 관련된 분쟁을 예방하려면 업종별 영업범위에 대해 명확한 정의와 더불어 대상 공사를 법적으로 예시하는 것이 필요하다.
◇유인재 국장= 그 동안 정부당국은 건설업 관련 제도를 마련 또는 운영하면서 통제가 불가능한 것들을 통제가능하다는 통제의 환상에 빠져 있었다.
따라서 정비시 반드시 고려해야 할 점은 건설업 관련 각종 제도가 건설업 종사자들이 지킬 수 있는 제도인가에 대한 성찰이다.
칸트의 표현을 빌리자면 ‘지킬 의지가 없는 제도는 공허하고 지킬 수 없는 제도는 맹목적’이기 때문이다. 건설업에 종사하는 다양한 이해당사자 모두를 만족시키거나 완벽하게 준수할 수 제도는 없기 때문이기도 하다.
따라서 정부당국은 종합과 전문이 서로의 영역을 차지하기 위한 투쟁을 방관 또는 조장하기 보다는 종합은 기획과 종합관리 능력을 더욱 높이는 쪽으로 제도를 정비하고 전문은 기술력과 원가경쟁력을 확보할 수 있도록 지원해 종합은 더욱 더 종합답게 전문 전문답게 키워나가는 것이 현실적인 방안이라고 생각된다.
현재 정부에서 금액을 기준으로 일률적으로 전문건설업체가 수주할 수 있도록 소규모복합공사 범위를 확대(3억→10억)하는 방향으로 검토 중이다. 그러나 이 경우 종합과 전문 업역구분의 기본취지를 훼손하고 전문건설업체의 도덕적 해이를 초래할 가능성이 높다.
따라서 일정 금액 이하의 건설공사 중 종합적인 관리능력을 필요로 하지 않거나 특정 전문건설업종이 대부분을 차지하는 공사에 한하여 발주청에서 자율적인 판단에 따라 전문건설업체도 수주할 수 있도록 하도록 하는 방향으로 소규모복합공사의 범위를 조정하는 것이 합리적일 것으로 보인다.
직접시공제 의무제·유자격자 명부 활용해야
공공발주과정서 페이퍼 근절 대책 세워야
◇사회 김덕수 기자= 건설시장에서 입찰용회사나 페이퍼컴퍼니 문제가 아직 해결되지 않은 것 같다. 이를 해결하려면 공공입찰 제도를 혁신하거나, 건설업 등록이나 사후관리 단계에서 검증을 강화하는 것이 필요하다는 의견이 있는데, 페이퍼컴퍼니나 입찰용회사가 활동 가능한 원인은 무엇인가? 그리고 입찰용회사나 페이퍼컴퍼니를 근절하려면 어떤 대책이 강구될 필요가 있나?
◇신영철 단장= 제도와 정책을 만드는 입법부와 행정부의 가장 큰 오류는 원인분석을 하지 않는다는 것이다. 특히 건설산업에 있어서는 문제점들만 나열되어 있을 뿐, 의도적으로 원인분석을 하지 않거나 간혹 하더라도 엉뚱한 진단을 하는 경우가 대부분이다.원인분석이 제대로 되지 않았으므로 제대로 된 대책이 나올리가 만무하다.
페이퍼컴퍼니 양산 원인은 무엇일까?
그것은 다름이 아니라 수주만하면 하청방식을 통해 얼마든지 상당액의 이득을 챙길 수 있는 공공공사 입낙찰구조와 표준품셈 등 부풀려진 가격구조를 토대로 하고 있다.
이것을 그대로 뒤집으면 대책이 되는데, 상당비율 이상의 직접시공을 의무화하고, 공사비를 빠듯하게 책정해 전문가가 아니고서는 건설업으로 돈을 벌기 어렵게 만들어 놓아야 한다.
입찰용회사 즉 페이퍼컴퍼니 대책으로 거론되는 것이 직접시공 의무제인데, 이는 직접시공제의 효과를 의도적으로 왜곡·축소한 잘못된 대응이다. 왜냐하면 직접시공제는 우리나라 건설산업의 고질적인 문제인 부실공사, 노임 및 임대료 체불, 안전사고 감소정체, 불공정 하도급 등 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 것임에도, 그 효과를 페이퍼컴퍼니 해소책으로만 생각해 관리·감독이 불가능한 50억원 미만공사로 잘못 적용했기 때문이다.
◇고상진 소장= 입찰용 회사, 페이퍼컴퍼니 등 실질적인 건설관리 및 시공능력이 없는 회사들이 존재하고 있는 것은, 결론부터 말씀드리면 해당 회사들이 공사를 수주하면 어떤 방법이라도 공사를 수행할 수 있는 사회적 구조가 구축되어 있다는 것이라 본다.
발주기관에서 해당지역의 종합건설회사를 연결해주면 해당 종합건설업체의 직원들을 수주업체 직원으로 둔갑시켜 음성적인 일괄하도급을 수행하고, 그렇지 않은 경우라 해도 하도급을 받고자 하는 전문회사는 주변에 많고, 오히려 기술직원들을 다수 고용하고 있어 고정비용을 지출하고 있는 건설회사가 경영난에 허덕이는 기현상이 일어나고 있는 것이다.
물론 건설업 등록을 위한 문턱이 낮고 운찰제라고 불리 우는 낙찰제도가 있는 점도 무시할 수는 없다.
입찰용 회사 등 실질적인 건설관리 및 시공능력이 없는 회사를 근절하는 방법은 직접시공이 가능한 건설회사, 예로 종합건설업과 전문건설업을 겸업하거나 계열사 형태로 겸업을 하는 회사, 현장에 파견될 기술자가 입찰공고 일정기간 전에 당해 사업자 회사에 근무하고 있을 경우 또는 착공시기에 인접해 준공될 현장이 있는 회사가 우대를 받게 하는 등, 실질적인 건설관리 및 시공능력이 있는 회사가 수주할 수 있는 방향으로 제도를 개선해 나가는 방법이 있을 수 있다.
◇서정철 상무= 현행 건설업등록제 뿐만 아니라 입찰제도에도 일정부분 원인이 있다고 본다. 특히, 소액공사의 경우 총액입찰을 통해 낙찰자를 정하게 되어있는데 이 경우 업체의 기술능력이나 재무상태 등을 고려하지 않고 낙찰자를 선정한다.
이러한 낙찰제도 하에서라면 페이퍼컴퍼니가 건실한 업체와 동일한 평가를 받고, 낙찰을 받게 되므로 일정부분 기술능력(기술자 보유, 시공실적) 등을 요구하도록 하는 것도 한 방법이 될 것이다.
아울러 최근 지역업체 자격문제로 인한 판례에서 업체의 실체를 어느 정도에서 인정 할 수 있는지가 계속논의가 되고 있다. 이를 바탕으로 관련법규에서 업체의 실체에 대한 최소한의 구비요건을 마련한다면 일차적인 페이퍼 컴퍼니 근절의 대책이 될 것이라고 본다.
◇최민수 박사= 입찰용 회사가 증가하는 원인은 근본적은 공공입찰제도에 문제가 있다고 볼 수 있다.
그러나 건설업 면허 제도가 너무 허술하다는 점도 상당한 영향을 미치고 있다. 정부에서 건설업면허 제도를 운용하는 것은 정보비대칭 상태에서 일반인들이 알기 어려운 건설업자에 대한 정보를 제공하고 그 능력을 보증하는 역할이다.
그러나 건설업 면허가 허술하게 관리되면서 각종 부작용이 속출하고 있다. 자격을 제대로 갖추지 못한 채 면허가 발급된다면, 결과적으로 지대추구 등의 폐해가 우려될 수 있다.
입찰용회사가 증가하는 것은 입찰제도 측면에서 1회성 낙찰이 많기 때문이다. 발주자 측에서는 건설업체와 1회성 관계를 추구하기 보다는 신뢰성 있는 업체와 장기적인 협력 관계 구축을 검토해야 한다. 소위 전략적 파트너링을 강화해야 한다. 이는 유자격자명부로 해결할 수 있다. 이미 일부 발주기관에서는 유자격자명부를 운용하고 있다. 그러나 자격기준이 너무 낮으며, 대상자의 폭이 넓다.
앞으로 시공평가나 계약이행성과 등을 평가해 유자격자를 점차 축소해 나가야 한다. 이는 입찰용회사나 페이퍼컴퍼니를 방지하고, 건설업체의 특화나 전문성을 함양하는데 유효하며, 해외시장 진출을 위한 경쟁력 강화에도 기여할 수 있다.
◇김성일 박사= 원하도급이 가능한 건설공사의 특징상 건설공사 도급을 목적으로 하는 입찰용회사나 페이퍼 컴퍼니의 존재는 당연한 현상으로 받아들여야 할 것이다.
지금까지 건설산업 정책의 주요과제가 부적격업체의 퇴출 특히 페이퍼 컴퍼니의 퇴출이었으나 별다른 성과를 얻지 못하고 건설업체 수가 증가하고 있는 현상에서 입찰용회사나 페이퍼 컴퍼니의 근절이 거의 불가능하다는 것을 반증하는 것이라 할 수 있다.
특히 건설업 등록이나 사후관리 단계에서 검증을 강화하면 입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니를 근절할 수 있다는 시각이 있는데 이는 건설업체의 거래비용만 증가시킬 수 있고 효과도 별로 크지 않을 것이다.
페이퍼컴퍼니나 입찰용회사가 활동 가능한 원인은 원·하도급을 당연시하는 건설공사 발주방식에 있다고 할 수 있다. 현 발주방식에서는 입찰참가업체가 입찰용회사인지 페이퍼 컴퍼니인지를 식별할 수 있는 어떠한 제도적 장치도 없다.
따라서 입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니를 근절하려면 공공공사발주과정에서 이들 회사를 식별할 수 있는 기능을 부여하는 것이다. 그 방안의 하나로 고려해 볼 수 있는 것이 적격심사나 PQ심사시 전체 공사비에서 하도급비중을 지표화하고 이 지표를 평가항목으로 하는 것이다. 이 지표에 따르면 하도급비중이 높은 회사일수록 입찰용회사 또는 페이퍼 컴퍼니일 가능성이 높다고 하겠다.
◇유인재 국장= 건설업은 성숙기를 지나 쇠퇴기에 접어든 2014년 말 기준으로 건설업체수는 5만9천755개로 이중 종합은 1만972개, 전문 3만7천102에 달하고 있다. 10년 전인 2005년(전체 : 5만4천254개, 종합 : 1만3천202개, 전문 : 3만5천547개)과 큰 차이가 없다. 심지어 중국음식점이나 편의점 수의 두 배에 달할 정도이다. 더구나 종합건설업체 수는 전문에 비해 지나치게 많을(1 : 3.4) 뿐만 아니라 현재의 건설업 규모에 비해 지나치게 많은 수가 시장에 진입해 있다.
입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니 문제가 근절되지 않고 있는 원인은 입찰의 공정성과 형평성을 우선시하는 입찰제도에도 원인이 있다.
하지만 가장 큰 원인은 1999년 건설산업 성장과 면허 불법대여 등의 문제를 해소하기 위해 건설업 등록제도를 면허제에서 신고제로 전환함에 따라 시장 진입장벽이 낮아진 것에 있다.
또한 정부당국의 관리소홀 등의 사유로 부적격 업체들이 시장에서 충분히 퇴출이 되지 않고 있기 때문이라고 판단된다.
성숙기를 지나고 있는 현재 건설시장 상황에서 현행 등록제도가 유지된다면 당분간 입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니 문제가 근절되기 어려울 것이다. 그렇다고 규제완화 분위기 하에서 면허제로 회귀할 수는 없는 실정이다.
따라서 우선 정부당국에서 건설업체에 대한 점검을 통해 자격에 미달되는 부적격업체를 즉시 퇴출시킬 수 있는 관리체계를 강화해야 한다. 또한 양질의 건설서비스를 제공하는 건설업체가 우대 받고 부실시공 등 서비스가 낮은 업체가 자연스럽게 시장에서 퇴출될 수 있도록 시공 또는 준공된 시설물에 대한 평가결과, 하자보수결과 등을 시공능력평가시 반영하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다고 본다. 즉, 진입장벽을 높이기 어렵다면 퇴출장벽을 낮춰야 한다는 것이다.
2.1 외국은 발주자별로 유자격자명부를 운영하는 사례가 많다고 한다.
◇사회 김덕수 기자= 유자격자명부는 건설업체의 전문성을 함양하고, 유사공사를 반복함으로써 생산성이나 원가절감에 매우 유용할 것으로 판단됩니다. 그러나 국내 발주기관은 유자격자명부를 운용하는 사례가 많지 않으며, 운용하더라도 대상폭을 너무 넓게 운영하고 있다. 발주자별로 유자격자명부를 강화하여 운용하는 방안은 어떻습니까?
◇김성일 박사= 발주자별로 발주하는 공사의 특징이 다르고 계약담당자의 역량이나 부서의 위상 등이 천차만별이기 때문에 발주자별로 유자격자 명부를 강화하자는 것은 현실성이 없다고 생각한다.
외국의 경우 대형 토목공사의 경우에는 제한경쟁입찰에 가까울 정도로 유자격자 명부를 운영하고 있지만 일반적인 건설공사의 경우 입찰참가를 제한하는 유자격자 명부는 운영하고 있지 않는 것으로 안다. 특히 유럽국가의 경우 협동조합이 잘 발달되어 있기 때문에 건설업체 스스로 유자격자를 가려내고 있다고 할 수 있다.
그리고 우리나라의 경우 대부분의 공공발주의 경우 발주기관 자체적으로 총체적으로 발주제도를 운영하는 경우는 없고 상당부분을 조달청에 의뢰하고 있기 때문에 발주자별 유자격자 명부를 작성해도 제 기능을 하는 것은 현실적으로 어렵다고 생각된다. 따라서 발주자별 유자격자 명부의 강화는 건설산업 선진화에는 별 효과가 없을 것으로 판단된다.
◇최민수 박사= 유자격자명부를 강화하면, 건설업체로서는 수주 예측이 가능해지고, 동일한 발주자로부터 수주받은 유사한 유형의 공사를 계속 반복시공하다 보면 전문성과 생산성도 높아진다. 또, 해당 발주자의 공사관리시스템에 대한 적응도 높아져 공기 단축이나 품질 확보가 용이해진다. 발주자 입장에서는 시공자와 커뮤니케이션이 더 원활해지고, 1회성 관계가 아니기 때문에 시공업체로부터 보다 높은 자발적인 협력을 끌어낼 수 있다. 발주자와 건설업체 관계가 적대적인 관계가 아니라 상호 윈윈(win-win)의 관계가 될 수 있다.
국내에서도 견실한 중소업체의 예측가능한 경영을 지원하고, 공공사업비 절감과 품질 향상을 위하여 발주기관에서 유자격자명부 제도의 강화 방안에 대해서 논의해볼 시점이다.
◇서정철 상무= 모든 제도가 그러하듯이 처음 제정되거나 도입이 될 때에는 정당한 명분과 올바른 효과를 기대하게 되지만 운영을 하다보면 현실적인 우리나라의 환경과 여건에서 예기치 못한 문제를 야기시키기도 한다.
유자격자명부의 강화를 통한 전문성과 원가경쟁력 제고는 분명 정당한 명분과 올바른 효과를 가져올 수도 있으나 한편으로는 그로 말미암아 많은 수의 업체들이 신규시장 진입의 기회와 기술력강화의 기회를 박탈당할 수도 있음을 고려해야 할 것이다. 국내의 발주기관들이 유자격자명부가 있음에도 적용하지 않거나 그 범위를 넓게 운영하고 있는 것 또한 입찰의 공정성과 형평성에 더 중점을 두고 있기 때문이라고 생각한다.
◇신영철 단장= 수만개의 업체가 난립하는 상황에서 발주자별 특성을 충족시킬 수 있는 경쟁력있는 업체명부를 운영하는 것은 긍정적으로 검토될 수 있다고 생각한다.
하지만 유자격자 명부를 운용하기 위해서는 투명성과 책임성이 담보되는 전제조건이 충족돼야 한다. 관련된 정보를 충분하게 상시 공개하고, 문제발생시 발주기관에 대한 엄격한 책임이 부과돼야 한다는 것이다. 그동안 실질적 책임을 회피하거나 떠넘겨 온 발주기관의 행태로 볼 때 외부보다는 발주기관 내부의 한계로 운용될 가능성이 낮다는 것이 문제다. 아울러 우리 스스로도 발주지관을 신뢰하지 못한다는 문제를 분명하게 해결해야 한다.
3. 건설업 등록제도
◇사회 김덕수 기자=건설산업을 정상화하려면 등록 제도부터 제대로 기능해야 한다는 의견이 있다. 그런데 현실은 등록제도가 허술하고, 매년 3천여건의 면허가 자진반납되며, 다시 면허가 취득되는 현상도 나타나고 있다. 하자보수를 기피하기 위해 혹은 부실공사후 새로 면허를 내는 경우도 있다고 합니다. 건축물 착공이나 준공단계에서도 무자격자의 시공을 걸러내는 장치가 미흡하다. 이는 결국 시장에서 부적격자에 대한 스크리닝이 안되다는 것인데, 건설업 등록단계에서부터 부적격자를 걸러내는 방안이 없는가?
◇김성일 박사= 건설업 등록제도는 건설시장 진입을 허용하는 최소한의 자격기준이어야 하기 때문에 건설업 등록단계부터 부적격자를 걸러내는 방법을 찾기 어려울 것이다.
건설시장에서의 부적격업체의 스크리닝은 건설업체와 관련된 모든 정보가 공개되어 발주자가 건설업체를 선별할 수 있는 매커니즘이 형성돼야 가능하다. 현재와 같은 건설서비스 공급자와 건설서비스 수요자간의 정보 비대칭성이 심각한 상황에서는 부적격업체의 스크리닝은 불가능할지도 모른다.
◇최민수 박사= 무엇보다 건설업 면허 발급단계에서 해당 경영임원이나 기술자 등에 대하여 면밀한 심사가 요구된다. 과거 계약불이행이나 부실시공후 도피한 자, 면허대여 등 불법 행위가 있던 자는 건설시장에 발을 붙이지 못하게 해야 한다. 이를 위해서는 건설업 기술자뿐만 아니라, 경영자에 대해서도 데이터베이스가 구축돼야 한다.
◇서정철 상무= 등록제 하에서는 요건을 충족하면 등록을 거부할 근거가 없다고 생각한다. 그렇지만 등록요건의 강화를 통한 단계별 스크린은 필요하며, 지속적인 모니터링을 통해 계도 및 선별이 수반돼야 한다. 한편으로는 과거로의 회귀란 비판을 받을 소지가 있긴 하지만 허가제를 심각하게 고려해야 할 시기라고 생각한다.
◇고상진 소장= 현재 국가 또는 지방자치단체의 공사 적격심사기준에 따르면 신규 건설업 등록회사가 수주할 수 있는 공사의 규모는 추정가격 3억 미만의 공사라고 봐도 무방할 것이다.
통계를 살펴보면 1사당 수주건수가 1건이 채 되지 않는 상황에서, 페이퍼컴퍼니 형태의 회사라 하더라도 등록 요건인 직원에 대한 4대보험 납부 등 유지비용을 감안하면 생존이 어려운 상황이다. 막연한 건설업에 대한 기대만으로는 수주난이 심각한 현실을 이겨내기가 너무 냉혹한 것이 사실이다.
또한, 소규모 건설시장에 준비 없이 뛰어든 신규업체들과 기존업체들이 1건 입찰에 700~800개씩 참여하기 때문에 소규모 건설업체 들은 공멸의 길로 가게 되는 결과를 낳게 되는 것 같다. 그런 상황에서 공사를 수주하더라도 현재와 같이 공사원가가 부실한 상황에서 적정 이윤을 남기기가 어렵다. 참으로 건설업으로의 무모한 진입에 따른 위험을 널리 홍보하고, 신규등록 청구시 장기적인 계획에 대해 면접이라도 봐야 할 상황이라고 본다.
◇신영철 단장= 등록제도에 대해서는 인식의 전환이 필요하다. 다른 업종과 마찬가지로 일정기준을 갖추면 누구나 건설업에 진입(등록)할 수 있도록 하되, 시공과정에서는 철저한 관리·감독 시스템이 가동되도록 하는 것이다.
즉 자본금유지, 기술자수 및 수주량 등을 등록기준으로 판단할 것이 아니라, 제대로 시공할 수 있는지를 중심으로 판단해야 한다고 생각한다. 이러한 인식전환에 공감대가 형성된다면 현행 등록제도는 굳이 필요하지 않게 된다.
3.1 건설업 면허 불법대여가 문제시되고 있다. 그 이유로서 건설업 등록요건이 높다는 의견이 있다.
◇사회 김덕수 기자= 또, 다른 한편으로는 불법 면허대여에 대한 행정감시가 미흡하다는 의견도 있다. 건설업 등록 요건이 높다고 보십니까? 아니면 더욱 강화해야 한다고 보는가.
◇김성일 박사= 건설업 등록요건이 건설시장 진입을 위한 최소한의 요건이기 때문에 건설업 등록요건와 건설업 등록 불법대여와의 인과성을 찾는 것은 현실적으로 불가능하다고 생각된다. 이러한 현실에서 건설업 등록요건을 높일 경우 건설업 등록 불법대여는 더욱더 만연할 수밖에 없을 것이다.
그런 점에서 등록요건은 현 상태로 유지하는 것이 바람직하다. 여기에서 주목해야 할 점은 입찰에 참가하기 위해서는 현재의 등록요건이상의 요건을 확보해야 한다. 결국 등록요건은 형식일 뿐이지 실제로 부적격업체를 퇴출시키는 데에는 크게 기여하지 못할 것이다.
◇최민수 박사= 최근 건설업 면허를 불법 대여하여 무려 7천여 건의 건축착공신고를 대행한 브로커가 적발되면서 건설업 면허 체계의 심각성이 노출된 바 있다. 법에서 정한 기술자나 자본금 요건만 임시로 갖추어 면허를 취득한 후, 이를 민간 현장에 빌려줘 불법 시공을 유발했다는 것이다. 이는 건설업 등록 단계에서부터 공사 인허가, 착공, 공사관리, 준공, 사후관리 등의 모든 과정에서 실제 시공자가 누군지, 하자보수는 제대로 될 것인지 등에 대하여 전혀 걸러지지 않는다는 것을 의미한다.
일반적으로 건설업 면허를 대여하는 경우는 불법행위를 감추고 부실공사에 대한 책임을 면하기 위해 1~2년후 폐업하는 것이 보통이다. 따라서 소비자만 하자담보책임자가 사라지는 결과를 초래한다. 이에 건설업 면허 대여 행위는 규제돼야 한다.
건설업 등록요건이 높다는 점을 비판하기 이전에 서류상으로만 기술자나 자본금 등의 등록조건을 갖추어도 건설업 영위가 가능한 환경부터 개선해야 한다. 등록조건을 낮추는 것은 그러한 스크리닝 체제가 정비된 후에 논의할 수 있는 사안이다.
차제에 건설업 면허 체계를 재검토하는 것이 필요하다. 예를 들어 조경시설물공사업이나 시설물유지관리업은 외국 건설업 면허에서는 찾아보기 어려운 업종이다. 외국에서 일반적으로 건설업종으로 분류하고 있는 전기공사업이나 소방시설공사업 등이 우리나라에서는 건설업 면허에서 제외되어 있는 문제점도 있다.
◇서정철 상무= 물론 등록조건을 강화하는 것도 방법중의 하나다. 그러나 그보다 우선하는 것은 어떻게 시행을 하며 감독하는냐에 달려있다. 한정된 인적, 물적자원으로 모든 공사현장, 업체를 항시 감시, 감독하는 것은 불가능에 가깝다고 본다. 그렇다면 행정감시의 강화와 더불어 데이터를 활용하는 방법을 생각해 볼 수 있을거 같다.
건설산업기본법 26조4항에 의거 도급금액 1억원이상, 4천만원 이상 하도급업자는 건설산업종합정보망을 이용하여 통보를 의무화하고 있다. 이를 통해 낙찰예정업체에 대한 과거 수행데이터를 가지고 한번 더 판단을 해보는 것도 한 방법이라고 생각한다.
◇신영철 단장= 수만개에 이르는 건설업체의 난립에 대하여 실효적인 행정감시는 불가능할 수밖에 없다. 앞서 언급한 바와 같이, 등록기준에 대한 논의가 중심이 되어서는 아니되며 실제 시공능력의 보유에 따라 건설시장에서 스스로 걸러지도록 해야 한다. 그렇게 된다면 행정감시가 없더라도 불법대여의 문제는 대폭 줄어들 것이다.
한편 불법대여는 계약공사비의 일정부분이 공사비로 사용되지 않고 불법행위를 제공한 risk 비용으로 지출되는 점이 문제다. 면허대여를 적발·처벌하는 시스템도 중요하지만, 근본적으로는 공사비 거품제거와 노임 착취구조를 차단해, 면허대여시 이득을 챙기지 못하도록 하는 것이다. 문단속을 잘하여 도둑질을 예방하는 것이 맞는 것이지, 대문을 그냥 열어두어 도둑질을 유인해놓고 도둑을 잡겠다는 생각은 해결책이라고 할 수 없다.
‘부적격자’ 실제 시공능력의 보유에 따라
건설시장에서 걸러지도록 해야…
4. 시공능력 및 기술력 확보
◇김성일 박사= 건설공사 특징상 직접시공에 대한 정의가 우선돼야 한다고 본다.
시민단체의 주장은 원도급자는 직접시공을 하지 않고 하도급자만이 직접시공을 한다고 하는데 건설공사의 종합적 관리에 대한 정의가 불분명한데에서 오는 오해라고 할 수 있다. 직접시공능력은 중요하지만 직접시공의 범위와 내용이 건설공사의 종류에 따라서 크게 달라진다. 토목공사에서 터널 공사의 경우 굴착공사는 굴착공사 장비가 있는 업체가 하도급으로 참여하는 경우가 많다. 그러나 굴착공사에 따르는 부수적인 작업은 원도급자인 종합건설업체가 분담하고 있다. 그리고 건축공사에서도 종합건설업체의 건설현장에서의 역할과 전문업종별 건설현장에서의 직접시공범위와 내용은 다를 수 밖에 없다.
따라서 종합건설업체에게 직접시공을 강제하기에 앞서 건설현장에서 시공이 이루어지는 과정에 대한 모니터링이 우선돼야 할 것이다.
건설공사 특징상 종합건설업체 기술자 (종합적 관리)-> 전문건설업체 (현장관리)-> 중장비조정사, 숙련공, 비숙련공(현장작업) 의 과정으로 이루어질 수 밖에 없다. 종합적 관리와 현장관리를 일원화해 한 명의 기술자가 현장작업을 지시하고 작업준비를 하고 현장관리를 하도록 하고 장비조정사와 숙련공과 비숙련공이 실제로 현장에서 작업을 하도록 하는 건설공사 시공의 일반적인 특징을 한 명의 현장 작업자가 현장작업을 지시하고 작업준비를 하고 현장관리를 하도록 하면서 장비조정과 현장작업을 동시에 하도록 하는 것은 불가능하다고 생각된다. 이는 건설공사의 직접시공의 개념이 종합과 전문 그리고 현장작업자에 따라서 달라질 수밖에 없다는 것을 의미하는 것이다.
이러한 점을 고려할 때 종합건설업체에게 직접 시공을 강요하는 것은 직접고용을 하도록 강요하는 것이라고 할 수 있다. 이는 직접시공능력이 있는 건설업체의 육성을 위한 방안이라고 볼 수는 없다. 현실적으로 우리나라의 건설노동시장의 현실을 고려할 때 종합건설업체나 전문건설업체에게 현장작업자의 직접고용을 강요할 수는 없을 것이다.
◇최민수 박사= 종합건설업의 경쟁력을 강화하려면 우선 공공공사 입찰제도가 제대로 정비되어야 하나, 그것이 어렵다면 면허제도가 기능해야 한다.
따라서 특히 중소건설업의 경우 직접시공능력을 중심으로 걸러내야 한다. 발주기관별로 유자격자명부를 확보하고 사후관리도 강화해야 한다. 직접시공 의무비율을 두고 있지만, 시장에서 제대로 지켜진다고 볼수 없다. 직접시공능력은 규제만을 가지고 해결하는 것은 불가능하다. 발주자별로 유자격자명부를 강화하는 것이 필요하다고 보는 이유는 종합건설업체가 특정한 발주기관으로부터 수주가 예측 가능할 경우, 그리고 동일한 유형의 공사를 지속적으로 수주할 경우, 직접시공 능력은 자연스럽게 갖추어질 수 있기 때문이다.
◇유인재 국장= 현행, 건설산업기본법에는 50억 원 이하의 건설공사에 대하여 10~50%를 직접시공하도록 규정하고 있다. 이는 입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니를 시장에서 퇴출하기 위한 적절한 조치라고 판단된다. 그러나 직접시공을 요하는 공사의 범위를 지나치게 확대하는 것은 종합과 전문이라는 업역구분을 통한 건설생산체계를 와해시킬 수 도 있어 조심스러운 접근이 필요하다.
또한 직접시공 범위가 아닌 비율로만 되어 있어 대부분의 건설회사들이 자재구매비용만으로도 비율을 맞출 수 있어 직접시공 의무비율 설정의 실익도 매우 적다. 더군다나 사실상 직접시공 여부를 정확히 확인하기는 더욱 곤란하다. 소규모 공사에 대하여 직접시공비율을 강제하기 보다는 적정 하도급비용 지급여부에 대한 심사나 공사관리를 강화하여 준공물의 품질을 제고하여 건설회사들의 책임성을 강화하는 것이 바람직하다고 판단된다.
◇고상진 소장= 앞서도 언급했지만 공사 수주시 직접시공이 가능하거나 및 건설관리가 가능한 회사란, 예를 들면 종합건설업과 전문건설업을 겸업하거나 계열사 형태로 겸업을 하는 회사, 현장에 파견될 기술자가 입찰공고 일정기간 전부터 당해 사업자 회사에 근무하고 있는 회사 또는 착공시기에 인접하여 준공될 현장이 있는 회사 등이다.
종합건설업만을 보유하고 있는 회사에 현장 관리, 자재, 장비 조달 측면을 제외하고 직접시공이라는 기대를 하기에는 어려운 것이 현실이다. 그 이유는 공사에 투입되는 직접노무자들을 고용하는 것은 불가능하기 때문이며, 노무하도급 형태가 그나마 직접시공으로 포장되는 것이기 때문이다. 300억원 이상 최저가입찰에서 시행되고 있는 입찰참가자격사전심사(PQ)의 사업수행능력 평가 항목을 살펴보더라도 직접시공에 관한 심사항목은 없다. 현실적으로 불가능하다는 것이다.
종합건설회사에게 기대할 수 있는 시공능력과 기술력확보는 건설관리능력 배양, 전문건설업 겸업, 기술력 있는 전문건설업체와의 상호 협력관계 등이다. 입찰시 위 요소들에 대한 평가를 구체화하는 것이 필요하다고 본다.
◇신영철 단장= 우리나라는 2개로 나눠서 전부 하청해도 되므로, 원청업체의 경쟁력은 오로지 하청관리능력 뿐이다. 근본부터 잘못된 것이다. 시공회사라면 주요 공종의 상당부분은 자신이 직접 시공을 해야 합니다. 그래야 시공회사라고 할 수 있다.
시민단체 경실련은 외국처럼 직접시공을 의무화시켜, 하청방식에만 의존하는 건설업체들이 시장기능으로 자연스럽게 퇴출되도록 유도해야 한다는 것이다. 현행 직접시공제도는 제도도입 효과없이 엉터리로 잘못 도입된 것인데도, 우리나라에 직접시공 의무제가 있다고 말하는 것은 대단한 착각이거나 무지의 소치가 아닐 수 없다.
직접시공을 운용하는 외국의 경우 공사규모의 제한이 없는 반면, 우리나라는 직접시공을 이행할 능력도 없는 50억원 미만 공사로 적용한 결정적 오류가 있다. 현행 50억미만 적용공사는 직접시공계획서 서류행위만 확인할 뿐, 발주자의 관리·감독 기능이 전혀 가동되지 않고 있어 위장직영 등의 불법·편법이 난무하는 것이 엄연한 현실이다. 첫단추가 잘못 끼워진 직접시공제이다보니 정부(국토교통부) 또한 제도시행에 따른 도입효과에 대한 평가조차 하지 않고 있다.
다행스러운 것은, 최근 현행 직접시공제도를 엉터리로 도입한 정부나 국회 등에서 직접시공제 논의가 조금씩 일어나고 있다는 것이다. 정상적인 직접시공제라면 적어도 100억원 이상의 중대형공사에 대하여 공사금액의 절반 이상(자재비 포함)을 직접 시공하도록 강제해야만 한다.
◇서정철 상무= 건설공사는 시공, 시공관리, 자재구매 조달 등 다양한 업무로 구성돼 있으며 이를 총괄 관리하는 공사관리의 중요성이 매우 크다. 또한 원도급사는 품질, 안전, 환경 등 공사 수행시 발생하는 제반 문제들에 대하여 책임을 지고 공사를 수행해야 하는 책임을 지고 있다.
종합건설업체가 직접시공을 하지 않으면서 하도급사로부터 이익을 챙기고 있다는 발상은 건설업의 특성을 이해하지 못하는 발상이다.
종합건설업체에게 직접시공을 강제하는 것이 중요한 것이 아니라 건설업 자체가 투명하고 공정한 제도와 법 위에서 이루어지는 것이 중요하며 건설업의 선진화 및 세계화를 위해서는 공사관리(CM) 측면이 부각돼야 하며 이에 전체적인 공사를 핸들링 할 수 있는 노력이 더 필요하다.
전문업체 직접시공제 ‘재하도급’ 심각
중간관리자로 변모, 명확한 정의 필요
4.1 전문건설업은 직접시공를 담당하는 주체다.
◇사회 김덕수 기자= 그러나 현실은 노무하도급 분야의 80% 이상이 작업반장 등 시공참여자에게 재하도급이 이루어지는 것이 공공연한 사실이다. 전문건설업 면허 체계에 어떤 문제가 있는지, 전문건설업의 직접시공을 강화하려면 어떤 대책이 필요한가요? 아니면 시공참여자를 제도권으로 다시 양성화하는 것이 필요하다고 보는가?
◇신영철 단장= 직접시공제 정상화 도입을 위해서는 칸막이식 업역폐지가 반드시 선행돼야 한다. 현행 50억미만 직접시공 의무제를 실패했다고 단정할 수 있는 것은 적용대상 공사규모가 소규모이다보니 발주기관에서의 관리·감독이 가능하지 않았다는 점을 먼저 이해해야 한다.
소규모공사의 경우 설령 위법행위가 적발되더라도 행정처분 효력과 파장이 커지 않으므로 법준수의 동기부여가 낮을 수밖에 없기 때문이다. 전문건설업의 경우 또한 비슷한데, 재하도급을 금지하고 있는데도 예전의 시공참여자와 유사한 작업반을 별도 운영하는 경우가 일반적이다.
이러한 상황임에도 엄청난 사회적 문제를 야기하였던 시공참여자제도를 다시 거론하는 것은 착취구조를 합법화해달라는 조르기와 다를바 없다.
◇김성일 박사= 전문건설업체가 직접시공을 담당하는 주체라는 정의도 다소 애매하다. 이는 앞에서 살펴본 바와 같이 전문건설업체도 현장작업자 예컨대 숙련공, 중기조종사, 비숙련공 등을 직접고용하지 않는 이상 비정규직으로 고용해 작업물량단위로 비용을 지불하든 간에 직접시공을 하고 있다고 볼 수 없다. 이 때 작업반장에게 현장작업자의 투입을 일임하는 경우가 일반적이다.
이러한 현장작업방식을 시공참여자에게 재하도급을 주는 것을 보는 것은 다소 무리가 있다. 이는 건설현장에서의 고용방식의 한 형태로 보아야 할 것이다. 이는 건설업 등록체계 문제로 보는 것은 지나치게 확대해석하는 것이며 전문건설업체의 직접시공 강화도 다소 모호한 정책 목표라 볼 수 있다. 특히 시공참여자 제도를 제도권으로 다시 양성화한다는 것도 건설현장에서의 현장작업 상황을 정확히 이해하지 못한데서 비롯되었다고 하겠다.
이에 대한 대응책은 우선 전문건설업체의 시공자로서의 역할에 대한 보다 명확한 정의가 필요하며 현장작업자를 보호할 수 있도록 고용과 관련된 규정을 재정비하여야 할 필요가 있다. 즉 현장작업자라고 할 수 있는 시공참여자 문제는 건설고용차원에서 해결해 가야 할 문제이다.
요컨대 건설현장작업자는 대부분이 일정기간 임시직으로 고용되고 있기 때문에 이러한 특징을 감안한 건설현장작업자 고용안정, 적정 임금지불등의 대책이 마련돼야 할 필요가 있다. 시공참여자를 제도권으로 양성화할 경우 시공참여자 제도를 폐지하기 이전으로 건설현장상황을 되돌리는 것이라 할 수 있다. 자칫하면 현장작업자를 중개하는 작업반장만 양산하고 실질적으로 건설현장에서 현장작업을 하는 근로자는 오히려 불이익을 당할 수 있는 상황이 될 것이다.
◇최민수 박사= 전문건설업종은 현재 중간관리자가 다수 시장에 들어와 있으며, 시공은 작업반장이나 기계임대업자로 다시 재하도급되는 사례가 비일비재하다. 이렇게 전문건설업종에서 재하도급이 많다는 점은 전문건설업체가 현장시공을 담당하는 역할에서 중간관리자로 역할이 변모했다는 것을 의미한다. 그리고 이는 종합건설업과 전문건설업종간 업역 분쟁이 발생하는 근본적인 원인이 되고 있다.
따라서 제대로 된 처방은 중간관리자 형태의 전문건설업 면허취득자를 일소하고, 직접 시공에 참여하는 주체를 대상으로 전문건설업 면허를 전면 개편해야 한다. 그렇지 않으면, 원도급자가 직접 노무하도급을 담당하는 십장이나 장비업자를 수배해 직영시공하는 방안을 장려해야 한다.
◇서정철 상무= 현재 시공참여자에게 재하도급이 이루어지고 있는 것은 공공연한 사실이다. 회계처리상 직접시공 형태로 이루어지므로 법적으로도 문제는 없으나 현실적으로 공사비 체불 등 다양한 문제가 야기되고 있다.
그러나 시공참여자 재하도급 없이 시공을 하려면 전문건설업체가 직접 작업반장 등을 고용해야 하나 건설업 특성상 불확실성(경기침체, 날씨, 업무의 연속성등)의 요소가 많다보니 꾸준히 일정인원을 유지하며 업을 이어가기에는 국내 전문업체의 현실적, 구조적 문제가 있다. 따라서 시공참여자를 제도권으로 양성화하여 이를 체계적으로 관리하는 것이 합리적이며 동시에 전문업체가 시공참여자를 직접 고용할 수 있는 역량을 키울 수 있게 해야 할 것이다.
<다음에 계속>
