들어가며

개발사업을 시행하게 되면 사회ㆍ경제적 요인에 의해 정상적인 지가상승분을 초과해 지가가 상승하는 경우가 많다. 이러한 지가의 상승분은 고스란히 토지소유자인 사업시행자에게 돌아가게 되는데 개발이익환수에관한법률에는 이러한 개발이익을 사업시행자로부터 환수하는 제도가 마련되어 있는바, 이를 위해 부과ㆍ징수되는 부담금을 개발부담금이라고 한다. 즉 개발부담금제도는 토지개발로 발생하는 개발이익을 사회적으로 환수함으로써 투기를 억제하고, 개발로 인한 추가적인 공공시설비용을 수익자가 부담하게 해 개발에 따르는 이익과 비용을 공평하게 부담하기 위해 마련된 제도이다.

개발부담금은 우연적인 불로소득을 환수하는 자본이득세에 가까운 성질을 가지고 있고 토지개발로 인해 급격하게 변화하는 지가를 그 기준으로 하기 때문에 어느 시점에서 어느 시점까지의 개발이익을 그 부과대상으로 하는가에 따라 부담금의 액수가 크게 달라지게 된다. 즉 부담금의 부과기준시점과 관련해 부과개시시점과 부과종료시점을 언제로 보는가가 항상 쟁점이 되는 것이다.

이 사건 또한 이러한 부담금의 부과기준시점에 관한 분쟁에 관한 것이다.

사실관계

원고는 지목이 답(논)으로 되어 있고 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 토지 위에 주유소를 신축하기 위해 관할 행정기관으로부터 1994. 10. 21. 건축허가를 받아 주유소를 건축했고, 1995. 1. 28. 사용검사를 받았다.

관할 행정기관인 피고는 원고가 주유소 건축허가를 받은 1994. 10. 21.을 개발사업의 착수일로 보고 이 날을 부과개시시점으로 해 개발부담금을 산정해 원고에게 부과했다. 그런데 이 사건 토지는 1990년 2월경에 이미 적법한 인ㆍ허가 절차 없이 성토되어 사실상 대지화되어 있었다.

원고는 위 부담금부과처분이 “1990년 2월경에 이미 사실상 대지화되어 개발사업이 착수되어 있었으므로 이 시기를 부과개시시점으로 보아야 하는데도 행정청은 건축허가일을 부과개시시점으로 지정하였기 때문에 부당하다”며 이를 취소하라는 내용의 행정소송을 제기하였다.

대법원 판결의 요지

이 사건에 대해 대법원은 원심을 유지하여 원고의 주장을 기각하였는데, 그 요지는 다음과 같다.

“건축허가를 받아 개발사업을 시행함에 있어 별도의 토지형질변경허가나 농지전용허가를 받지 않은 채 토지에 대한 절토ㆍ성토ㆍ정지 등의 물리적 개발행위를 했다면 그 개발사업 중 토지에 대한 물리적 개발행위를 한 범위 내에서는 개발사업의 착수에 해당하는 것으로 볼 여지가 있다. 그러나 그렇게 해석하면 그 개발사업으로 인해 증가된 개발이익 중에는 토지에 대한 물리적 개발행위로 인해 증가된 개발이익뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인해 증가된 개발이익까지 포함되게 되므로 이러한 경우에도 부담금의 부과개시시점은 건축허가일, 부과종료시점은 건축물사용검사일(예외적으로 그 사용검사 전에 건축물임시사용승인을 받았다면 건축물임시사용승인일)이 된다고 보는 것이 타당하다.”

사 견

재판부는 “개발부담금제도상 환수대상이 되는 개발이익이라 함은 절토ㆍ성토ㆍ정지 등의 물리적 개발행위로 인한 개발이익과 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익을 모두 포함하는 것이며, 만약 양자가 경합하는 경우에는 후자인 건축허가나 지목변경 시점을 부과개시시점으로 한다”는 것을 분명히 하고 있다. 따라서, 사안에서도 해당 토지가 원고가 건축허가를 받기 이전에 이미 물리적 개발행위로 인해 사실상 대지화된 사실은 인정되나, 그 이후에 건축허가를 통해 지목변경이 이루어졌으므로 부과개시시점은 건축허가일로 보아야 한다고 판단하고 있다.

이와 같이 현행 개발부담금제도는 개발에 따른 사회적 비용이나 공공시설 설치로 인한 비용을 충당하기 위해 부과되는 부담금제도 자체의 본래 목적보다는 양도소득세를 보완하는 자본이득세에 가까운 성격으로 이용되고 있다. 실제로 현행 양도소득세가 과표산정이 부정확하고 비과세감면대상이 넓어 그 실효성이 미약한 점을 고려한다면 개발부담금은 그러한 양도소득세의 불완전함을 상당 부분 보완해 주고 있다.

하지만 장기적으로 이러한 자본이득의 환수는 조세법의 정비를 통해서 해결하고 개발부담금제도는 개발에 따르는 비용을 원인자나 수혜자에게 부담시키는 부담금 본연의 기능에 충실한 방향으로 운용되어야 한다고 생각한다.


김현 변호사 (법무법인 세창 대표/건설교통부 법률고문)