최저가 낙찰제가 정부공사계약의 대원칙

1951년 10월 1일부터 시행되기 시작한 재정법 이래 우리나라는 건설업체의 경쟁력제고와 건설경기의 호황에 힘입어 정부공사계약에 있어 낙찰자 결정 방법은 최저가 낙찰제가 대원칙이었다.

그러나 덤핑수주로 인한 최저가 낙찰제의 폐해가 심각해지자 1960년 7월 9일자로 정부는 최저가낙찰제를 없애고 부찰제(제한적 평균가낙찰제)를 도입한다. 하지만 1년도 안돼서 다시 최저가 낙찰제로 환원한다. 이때 최저가 낙찰제는 가격경쟁에 의한 낙찰로는 제대로 시공을 할 수 없다는 이유 때문에 건설업체간 담합이 성행하는 등 부조리와 폐단이 많았다. 게다가 당시 제1차 석유파동에 따른 건설경기 침체로 인해 1971년 12월말 다시 예정가격의 80%이상을 제한선으로 하는 부찰제로 바뀌게 된다.

당시는 정부의 면허억제 정책으로 업계의 정비가 이루어지고 있었고, 해외건설수출의 신장에 힘입어 업계가 성장일로를 걷고 있었다. 이러한 과정에서 기업경영 합리화, 기술능력 확충이 어느 정도 이뤄졌다는 판단아래 1976년 1월 낙찰자 결정방법을 다시 최저가낙찰제가 등장했다. 최저가 낙찰제로 입찰제도를 바꾼다 해도 무모한 덤핑사례는 없을 것이라는 정부의 판단에서다.


다람쥐 쳇바퀴 돌 듯 ‘최저가’ ‘부찰제’의 연속

하지만 다시 등장한 최저가낙찰제는 당시 불어닥친 경기침체로 덤핑이 더욱 극심해짐에 따라 정부는 1981년 2월 예산회계법시행령 개정안에 ‘필요한 경우에는 재무부장관이 정하는 기간중’에 부찰제를 실시할 수 있다는 단서를 신설한다. 그날부로 그 적용기간을 1981년 3월 1일부터 1982년 3월 31일까지로 정하고 부찰제를 다시 도입하게 된다.

이런 연유로 도입된 부찰제는 예정가격 자체가 지나치게 낮게 책정돼 적정공사비 확보의 실효를 거둘 수 없는 상황에 부닥친다.

또한 부찰제 하에서는 요행성으로 인한 사행심을 조장시키는 등 입찰질서를 문란케 하는 폐단과 부찰제가 경쟁원리에 반할 뿐만 아니라 기술개발 및 기업의 계획경영을 어렵게 하고 원가절감 노력을 게을리하는 문제점이 노출시키고 만다.

이에 따라 정부는 1983년 3월 예산회계법 시행령을 개정해 저가심사제를 도입하고, 우선 예정가격 30억원 이상인 공사에 대해서는 7월 1일부터 시행했고 30억원 미만인 공사에 대해서는 종전대로 부찰제를 적용했다.


처음 선뵌 저가심사제 … 하지만 계속되는 덤핑

저가심사제란 예정가격의 75%미만으로 낙찰될 경우 공사를 이행치 못할 우려가 있거나 공정한 거래질서를 문란하게 할 우려가 있다고 인정되는 때에는 계약심의위원회 또는 예산집행심의회에 부의해 부적격 판정을 받을 경우 그 입찰자를 낙찰자로 결정하지 않는 제도다.

그러나 저가심사제 자체가 유명무실하게 운용됨으로 인해 예정가격 30억원 이상 최저가 대상공사에서는 다시 덤핑이 계속된다.

정부는 부랴부랴 저가심사제의 실효를 거두기 위해 1984년 4월 6일부터 저가심사 운용요령을 정해 실시한다.

그러나 저가 여부의 1차적 판단기준은 예정가격의 75%미만이었으나 실질적 심사기준인 직접비는 토목공사의 경우 62%~65%, 건축공사의 경우 66%~67%에 불과해 직접비 수준으로 공사를 수주하더라도 적정 이행이 어려운 실정이었다.

이에 따라 1985년 7월 15일 부가가치세를 추가했고, 1986년 4월 1일에는 저가심사 기준선을 75%에서 80%로 상향 조정하게 된다.

또한 종전에는 공사의 부적정 이행이나 공정 거래질서 문란의 우려가 있는 때 계약심의위원회 또는 예산집행심의회에 부의토록 했으나 1989년 12월 예산회계법 시행령 개정령에서는 이와 같은 계약담당공무원의 주관적 판단기준을 삭제했고 심의기구도 예산집행심의회로 국한했으며, 저가심사 기준을 85%미만 입찰자에서 85%미만으로써 직접공사비미만으로 개선했다.


다시 순수 최저가낙찰제로 … 제한적최저가낙찰제 겸용

이 같은 노력에도 불구하고 저가심사제는 저가심사제의 객관적인 심사기준이 결여되어 있어 1993년 2월 저가심의에 의한 최저가낙찰제를 폐지하고 예정가격이 20억원 이상 공사에 대해서는 순수최저가낙찰제로 낙찰자 결정방법을 전환하게 된다.

다만, 중소건설업체의 보호 및 과당경쟁에 의한 부실시공을 방지하기 위해 20억원 미만 공사에 대해서는 입찰금액이 예정가격대비 85%이상인 입찰참가자중 가장 낮은 금액으로 입찰한 자를 낙찰자로 하는 이른바 “제한적 최저가낙찰제”를 도입했으며, 1993년 9월에는 제한적최저가낙찰제 적용대상 공사규모를 100억원미만 공사로 대폭 확대했다.


국가계약법 제정 … 적격심사낙찰제도 도입

1995년 1월에는 정부조달협정에 따라 1997년도부터 공사 등의 대외개방에 대비해 기존까지 예산회계법령상의 계약편에 규정되어 있던 정부계약제도 관련 법령을 ‘국가를당사자로하는계약에관한법률’로 제정하고 정부조달협정 내용과 국제규범에 맞도록 낙찰자 결정방법에 대한 근거를 규정했다.

즉 100억원이상 공사에 대해서는 종전 최저가낙찰제에서 입찰자의 시공경험과 능력, 재무상태, 과거 계약이행의 성실도 및 입찰가격 등을 종합적으로 심사해 낙찰자를 결정하는 적격심사 낙찰제도를 도입하였고, 추정가격 100억원 미만공사는 종전과 같이 제한적최저가낙찰제를 계속 시행하되 낙찰하한선은 종전의 85%에서 88%로 상향 조정했다.

1999년 9월에는 예정가격탐지를 둘러싼 잡음과 복수예비가격제 실시로 사실상 추점방식으로 전락하여 기술개발보다는 요행심 만연 등 문제점이 대두되어 제한적최저가낙찰제를 폐지한다.


다시 최저가 낙찰제도 도입

또한 정부는 2001년 1월 1일부터 건설산업의 구조개편 및 경쟁력 강화를 위해 종전에는 모든 경쟁입찰공사의 경우 계약이행능력 및 입찰가격을 종합 평가해 낙찰자를 결정하도록 하는 적격심사기준을 적용하였으나, 추정가격 1천억원 이상 PQ대상공사에 대해서는 최저가낙찰제를 도입하여 시행하게 됐다.

아울러 정부는 건설산업의 경쟁력 제고를 위해 2003년 12월 최저가낙찰제 대상공사를 종전 1천억원 이상 PQ대상공사에서 500억원 이상 PQ대상공사로 확대하고, 최저가낙찰공사의 저가낙찰에 따른 부실공사 방지를 위한 입찰금액의 적정성을 심사하도록 하는 저가심의제를 도입하게 된다.

적격심사제= 1995년 1월, 정부조달협정에 따라 1997년도부터 공사 등의 대외개방에 대비해 기존까지 예산회계법령상의 계약편에 규정되어 있던 정부계약제도 관련 법령을 ‘국가를당사자로하는계약에관한법률’로 제정하고 정부조달협정 내용과 국제규범에 맞도록 낙찰자 결정방법에 대한 근거를 규정한다.

100억원이상 공사에 대하여는 종전 최저가낙찰제에서 입찰자의 시공경험과 능력, 재무상태, 과거 계약이행의 성실도 및 입찰가격 등을 종합적으로 심사해 낙찰자를 결정하는 적격심사 낙찰제도를 도입한다.

정부조달협정이 1997년 1월 1일 발효됨에 따라 재정경제원장관이 고시한 국제입찰에 의할 고시금액인 58억3천만원에 의하여 적격심사 대상공사도 58억3천만원 이상에 대해 실시한다. 1998년 2월에는 대상공사 규모를 30억원이상으로 정하되, 1년의 유예기간을 두어 시행토록 함으로써 1999년 2월부터 30억원이상 공사에 대해 적격심사제를 실시한다.

또한 1999년 1월에는 재경부 고시금액이 변경됨에 따라 대상공사 규모도 1978억원이상 공사로 변경되게 되었으며, 1999년 9월 9일부터는 30억원미만인 소규모공사에 대해 실시하던 제한적 최저가낙찰제가 운찰제로 변질되는 등 문제점이 발생해 이를 폐지하고 전면적으로 적격심사제가 등장한다.

입찰참가자격 사전심사제도(PQ제도)= PQ제도는 공사입찰시 입찰참자가의 자격을 입찰전에 심사하여 적격자만이 입찰에 참가할 수 있도록 하는 제도로서 1993년 2월에 도입되어 1993년 7월 1일부터 시행한 제도다.

PQ제도는 행주대교 붕괴사건을 계기로 기존의 시공능력평가 장치가 부적격업체를 차단하는데 한계가 있어 입찰참가자격심사를 시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도 등을 종합적으로 평가해 충분한 시공능력을 갖춘 업체에게만 입찰참가를 허용하는 취지로 강화하기 위해 도입됐다.

도입 당시에는 100억윈 이상의 대형공사중 교량, 터널, 댐 지하철 등 전문기술을 요하는 공사부터 우선 도입하였으며, 14개공종에 대해 시행했다. 이는 1995년 7월 국가계약법 제정시 대상 공종을 현행의 22개 공종으로 확대하여 시행하게 된다.

<특별취재반>