들어가며

과밀부담금은 수도권에 과도하게 집중된 인구의 분산 및 산업의 적정배치라는 목적을 달성하기 위해 도심에 인구가 집중되는 시설을 건축하고자 하는 자에 대해 부과되는 부담금이다. 이 부담금의 근거 법률은 수도권정비계획법으로 이 법 제12조는 대통령령이 정하는 과밀억제권 안의 지역에서 인구집중 유발시설(업무용 건축물ㆍ판매용 건축물ㆍ공공청사, 기타 대통령령이 정하는 건축물)을 건축하고자 하는 자는 과밀부담금을 납부해야 한다고 규정하고 있다.

한편, 과밀부담금의 산정방법에 관해 수도권정비계획법은 구체적인 내용을 시행령에 위임하고 있는데, 판례는 이러한 위임입법이 헌법상 금지되어 있는 포괄위임입법에 해당하는지 여부가 쟁점이 된 사건이다. 또한 관련 법령에 의하면 인구집중 유발시설이라 할지라도 주차장 부분은 과밀부담금 부과에 있어서 공제권역에 해당되는데, 이러한 공제규정의 해석과 관련한 부분도 쟁점이 되고 있다.


사실관계

원고는 서울 도심에 백화점 및 대규모 점포 등을 조성하기로 하고 서울시로부터 건축허가를 받았다. 이에 서울시는 원고가 건축하는 시설이 수도권정비계획법상의 인구집중 유발시설이라고 보고, 원고가 신축한 건물에 대해 과밀부담금을 부과하면서 그 중 주차장 실면적에 상응하는 부분에 대해서는 부담금을 공제했다.

그러자 원고는 수도권정비계획법이 소위 ‘인구집중 유발시설’의 개념을 명확히 규정하지 않고 이를 시행령에 위임하고 있는 것은 헌법상 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되고, 또한 서울시가 주차장 부분에 대한 부담금을 공제하면서 주차장에 반드시 필요한 부대시설 부분은 포함시키지 않고 주차장의 실면적만 공제대상으로 한 것은 부당하다면서 소를 제기했다.


대법원 판결의 요지

이 사건에 대하여 대법원은 원고의 주장 중 수도권정비계획법이 헌법에 위반된다는 주장은 배척했고, 다만 주차장 부분의 부담금 공제와 관련한 원고의 주장을 받아들여 다음과 같이 원고의 청구를 기각한 서울고등법원의 판결을 뒤집고 이 사건을 고등법원으로 되돌려 보냈다.

가. 수도권정비계획법이 인구집중을 유발하는 시설이라는 기준을 정하고 규제의 대상 및 과밀부담금의 산정에 관한 세부적인 내용을 시행령에 위임하고 있는 이상 위임될 부분의 대강은 국민이 예측할 수 있도록 위임법률에 구체적으로 정해져 있는 것이므로 그 규정이 불명확하다고 할 수 없다. 또한 시행령은 법률에서 정한 기준에 부합하는 인구집중 유발시설이 어떠한 것인지를 구체적으로 정하고 상위 법률의 입법취지를 달성하기 위한 규정이므로 이를 무효의 규정이라고 할 수도 없다.

나. 한편 구 수도권정비계획법이 직접적인 규제방법, 즉 인구집중 유발시설에 해당하는 건축물의 건축을 억제하는 방법에 의해 그 입법목적을 달성하려고 했던 것과는 달리, 수도권정비계획법은 과밀부담금의 부과라는 간접적인 규제방법을 통해 그러한 건축물의 건축을 억제함으로써 입법목적을 달성하려고 하는 점을 고려하면, 과밀부담금제도가 과잉입법금지의 원칙이나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

다. 다만 과밀부담금과 같이 국민에게 부담을 주는 제도에 대한 법령의 해석에 있어서는 법의 근거 없이 행정편의적인 확장해석이나 유추적용을 하는 것은 허용되지 않는다. 그런데 관련 법령이 주차장의 면적을 공제하라고 규정하고 있을 뿐이고, 주차장의 면적 중에서 이른바 실주차장의 면적만 가려내어 이를 공제할 것을 규정하고 있지 않은 이상 과밀부담금의 산정에 있어 공제되어야 할 주차장의 면적은 주차장 전체의 면적을 뜻한다.


사 견

과밀부담금제도는 도시의 인구집중을 막고 산업을 적정하게 배치하겠다는 공익을 달성하기 위해 그러한 부작용의 원인을 제공하는 자에게 경비를 부담시키는 형태의 부담금이다. 이는 국민의 재산권에 제한을 가하는 제도라고 할 수 있으나, 그로 인해 달성하려는 공익의 중요성을 감안할 때 필요불가결한 제도라 할 수 있고 대법원도 이를 인정하고 있다. 또한 부담금제도의 성격상 그 부과대상, 산정방법 등은 고도의 전문적ㆍ기술적 사항임을 고려할 때 입법기술적으로 상당한 부분을 하위 법령인 시행령에 위임할 수밖에 없으며, 대법원도 이러한 점을 인정해 법률상 그 위임내용의 대강을 예측할 수 있으면 위법하지 않다고 본 것이다.

하지만 행정청이 법령의 내용을 자의적으로 확대해석할 수는 없으며, 특히 국민에게 부담을 주는 내용의 법률일수록 더욱 엄격하게 법령의 본래 의미에 충실하게 해석해야 한다는 점을 이 판례는 강조하고 있으며, 그 점에서 본 판례의 의의를 찾을 수 있다.


김현 변호사 (법무법인 세창 대표/건설교통부 법률고문)