건설공사의 도급 방식으로서 공동도급 방식은 입찰자 상호간 공사수행 능력을 보완해 최적의 기술력을 도모하고, 시공 과정의 리스크 분담, 대기업과 중소기업의 협력 및 기술 이전 등을 목적으로 지난 1983년에 도입된 바 있다.
특히, 공공공사에서는 제도적으로 지역중소업체와 공동도급을 의무화하거나 혹은 사전자격심사(PQ) 등에서 지역업체 참여시 가점 부여 등을 통해 그동안 공동도급이 널리 확대돼 왔다.
(재)건설산업정보센터의 자료에 의하면, 전체 공공건설공사에서 공동도급이 차지하는 비중은 건수 기준으로 5%, 금액 기준으로 50% 수준을 넘고 있다.
그런데 공동도급의 운영 실태를 보면, 그동안 최저가낙찰제는 물론, 턴키 공사나 기술제안입찰에서 가격 경쟁이 심화되면서, 적자(赤字) 시공이 심화되는 문제점이 있다. 이로 인해 최근 공동도급 구성원간 손실금 분담에 대한 분쟁이 증가하고 있다.
지역중소업체의 입장을 보면, 지역의무 공동도급이나 지역업체에 대한 가점(加點) 등 입찰제도의 특성에 기인해 외부 요청으로 공동도급에 참여하는 사례가 많다.
그런데, 최근 10여년간 공공공사에서 최저가낙찰제가 널리 확대되면서 이익은 커녕 손실이 발생하는 현장이 크게 늘어났다.
이에 따라 공동도급에 참여한 지역중소업체에게 손실을 전가(轉嫁)하거나 분담시키는 사례도 늘어나고 있다. 더구나 손실 분담금의 처리와 관련해 가압류와 소송을 제기하는 사례도 있다.
공동도급에서 이러한 모순이나 분쟁을 해결하려면, 무엇보다도 적정 공사비의 확보가 중요하다. 그러나 공공공사의 입찰 과정을 보면, 발주자가 저가(低價) 혹은 적자(赤字) 낙찰을 강요하는 사례가 많다. 역으로 입찰자가 공사 수주를 위하여 덤핑 투찰하는 사례도 있다.
공동도급 과정에서 손실이 발생한 경우, 공동도급 구성원이 공동으로 손실을 분담하는 것이 원칙이다.
그런데, 만약 공동도급 대표사가 공사 수주를 위해 전략적으로 저가 낙찰을 선택했고, 그로 인해 심각한 손실로 이어진 경우는 대표사의 책임을 강화하는 것이 바람직하다.
여기서 저가 낙찰을 판단하는 기준은 예를 들어 최근 3년간 종합심사제, 기술제안입찰, 턴키 등의 평균 낙찰률과 비교해 10% 이상 낮은 경우를 대상으로 할 수 있을 것이다.
덤핑 투찰에 의한 손실에 대하여 공동도급 대표사의 책임을 강화해야 하는 논거는 공사 원가나 실행 내역 등에 대해 대표사와 구성원 간에 상당한 정보비대칭이 존재하기 때문이다.
일례로 공동수급체 대표사가 저가(低價)로 수주한 후, 실제 시공 과정에서 공법 변경 실패나 공사 지연, 과도한 현장 경비 등으로 손실이 늘어났으나, 이러한 손실을 공동도급사인 지역중소업체에 과도하게 전가시키는 사례가 있다.
더구나 대형 공사에서 과도한 손실 분담금이 발생할 경우, 지역중소업체는 심각한 경영 위기에 봉착할 우려가 높다.
한편, 공동수급체 구성원의 일부가 부도 처리된 경우, 해당 구성원의 공사대금채권이 압류 처분되는 사례가 있다. 이는 공동수급체 구성원별로 출자 비율에 의거하여 ‘대가지급청구권’을 인정하기 때문이다. 이 때문에 공동도급 구성원 간에 피해가 전가되고, 공사의 원활한 진행이 곤란해지는 사례가 많다.
공동도급에서 ‘대가지급청구권’ 관련 분쟁은 공동수급체의 법적 성격을 어떻게 해석하는가에 따라 달라진다. 판례를 보면, ‘민법’상 조합(組合)의 성격을 갖기 때문에 공동수급체 구성원의 개별 채권성을 인정하지 않는 학설이나 판례가 있는 반면, 공동수급체 구성원의 지분적 권리를 인정하는 학설이나 판례도 존재한다.
그런데, 구성원의 부도(不渡) 등에도 불구하고 공동도급 계약을 안정적으로 이행하려면, ‘민법’상 ‘조합(組合)’의 법리에 부합되도록 공동수급체 구성원의 권리나 의무를 명시하는 것이 바람직하다.
즉, 조합재산 처분시 다른 조합원의 동의를 전제로 해야 한다. 현행과 같이 공동수급체 구성원에게 대가를 직접 지급하더라도 그것이 구성원 별로 ‘대가지급 청구권’을 인정하는 것이 아니라는 점을 명시해야 한다.
부도 처리된 구성원에 대한 탈퇴 절차도 간소화해야 한다. 부도나 파산 처리된 구성원의 경우, 손실이 예상되는 현장에서는 공동수급체에서 탈퇴하지만, 이익이 예상되는 현장에서는 구성원으로 잔존해 피해를 유발하는 사례가 많다.
공동수급체 구성원으로서 의무를 이행하지 않는 구성원에 대한 퇴출 절차도 간소화해야 한다. 예를 들어 ‘국가계약법’에서는 분담금을 미납할 경우 탈퇴 규정이 있으나, ‘지방계약법’에는 관련 규정이 없으므로 이에 대한 보완이 필요하다.
끝으로 공동도급 과정에서 손실금 분담에 대해 분쟁이 발생하는 현실은 매우 안타깝다. 이는 국내의 공공공사 입찰 제도에 심각한 문제가 있음을 반증하는 것이다.
무엇보다 발주기관에서는 제값을 지불하려는 의식 변화가 요구된다.
입찰자 측에서는 전략적인 투찰보다는 낙찰 이전에 원가계산에 의한 수익성을 중시해야 한다. 공동도급 제도가 대ㆍ중소업체간 상생협력의 제도로서 기능하기 위해서는 ‘손실금 분담’이라는 기가 막힌 현실을 하루빨리 개선해야 할 것이다.
