■ 시작하며
건설산업은 대표적인 기술 기반 산업으로서 기술을 빼놓고는 건설을 상상할 수 없다.
우리가 늘 편리하고 안락하게 이용하는 지하철이나 교량, 터널 등은 정밀한 역학적 계산 및 그동안의 기술개발을 통해 현재의 모습으로 탄생한 것이다.
건설기술관리법에서 건설기술 수준의 향상이 공공복리의 증진에 기여함을 분명히 하고 있듯 건설기술의 향상은 안전하고 편리한 사회간접자본의 건설 및 산업의 활성화 등을 위해 매우 중요한 사항이다.
또한 기술경쟁력을 키워 해외에 진출해 외화를 벌어들여 국부를 튼튼하게 하는 것도 중요하다 하겠다.
그러나 그간 우리는 이러한 기술산업을 ‘가격’이라는 잣대만으로 평가해 왔음을 부인할 수 없다.
국가예산 절감이라는 거대담론에 매몰돼 무조건 싼 값에 시설물을 구매하고자 하였던 것이다.
이제 우리가 선진국의 문턱에 진입해 있고, 편리하고 안전한 시설물을 이용함으로써 삶의 질을 높이기 위해서는 기술을 중시하는 방향으로 사회적 풍토를 조성해 나갈 필요가 있으며 이를 위해 국가의 제도가 기술력을 우대하는 방향으로 개선될 필요가 있다.
이러한 점을 고려할 때 최근 도입된 기술제안입찰제도에 거는 기대가 크다 하겠다.
■ 기술제안입찰제도 도입배경
우리나라는 1994년 성수대교 붕괴사고(사망 32명), 삼풍백화점 붕괴사고(사망 502명) 등 연이은 대형사고를 계기로 공공공사에 대한 품질과 안전성에 대한 관심이 증가됐다.
이에 따라 정부공사 발주제도도 건설공사 가격과 건설업체의 기술력을 동시에 평가하는 방향으로 개선됐다.
건설업체의 기술력을 사전에 평가하는 PQ(Pre-Qualification)제도가 도입되었으며, 이를 바탕으로 적격심사제도가 도입됐다.
또한 건설업체의 기술개발을 촉진하고 시설물의 품질을 제고하기 위해 300억원 이상의 대형공사에 대해 설계시공일괄입찰방식인 턴키방식과 대안입찰방식이 시행되고 있다.
그러나 IMF 외환위기 이후 건설예산 절감이 중요한 과제로 제기되었으며, 적격심사제도 등이 기술력을 평가하는 데에는 한계가 있다는 비판이 제기됐다.
이러한 비판을 받아들여 300억이상의 대형공사의 발주방식이 최저가낙찰제도로 전환됐으나 최저가 낙찰제도가 도입됨에 따라 건설공사의 낙찰율은 적격심사 제도를 적용하는 경우보다 크게 낮아져서 예정가격의 70% 수준으로 떨어졌다.
이처럼 낙찰율의 하락에 따라 건설공사비가 낮아졌고 이는 외형적으로는 건설예산 절감효과를 가져왔으나 저가투찰로 인한 부실공사 및 건설업체의 경영악화 등에 대한 우려가 발생했다.
또한 지나친 가격경쟁은 건설업체의 기술개발을 저해하고 선진국 수준의 디자인이나 편리성과 서비스가 높은 고품격 건축물이나 시설물을 건설하는데 어려움이 있는 것으로 평가됐다.
이에 따라 지난 정부시절 대통령 자문 건설기술ㆍ건축문화선진화위원회에서 건설문화의 후진성을 극복하고 건설업체간의 기술경쟁을 유도해 건설기술 선진화를 이룩하기 위해 고품격 공공시설물 확보를 위한 정부공사제도를 개선하기 위한 방안을 마련했다.
이와 동시에 정부에서도 2007년 9월 국가계약법령을 개정해 가치지향형 낙찰제도인 기술제안 입찰제도를 도입했다.
이 제도는 최저가낙찰방식이 안고 있는 저가투찰 문제와 종래의 적격심사제도나 턴키ㆍ대안입찰이 안고 있는 문제를 일거에 개선하기 위한 대안으로 추진됐다.
“국가 예산 절감이라는 거대 담론에 매몰돼 무조건 싼 값에 시설물을 구매”
■ 기술제안 입찰제도 개요
기술제안 입찰방식은 발주기관이 교부한 설계서를 검토한 후 입찰자가 기술제안서를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 입찰방식으로 상징성ㆍ기념성ㆍ예술성 등 창의성이 필요하다고 인정되거나 고난이도 기술을 요하는 시설물에 적용된다.
기술제안 입찰의 기술제안서(Technical Proposal, TP)는 공사비 절감, 공기단축, 품질확보를 목표로 해 공사비 절감방안, 생애주기비용 개선방안, 공기단축방안, 공사관리방안, 산출내역 등과 관련된 사항이 포함되어야 한다.
국가계약법시행령 제80조(대형공사 입찰방법 심의 등)의 규정을 준용하며 아래와 같은 절차로 수행되어 진다.
기술제안 입찰은 공사의 목적, 특성 등을 고려해 국가계약법령에 따라 기술제안 적격으로 선정된 자를 대상으로 최저가격으로 입찰한 자, 기술제안점수와 가격점수에 가중치를 부여해 각각 평가한 결과를 합산한 점수가 가장 높은자, 입찰가격을 제술제안점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자, 기술제안점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 점수가 가장 높은 자 중의 어느 하나의 방법을 선택해 낙찰자를 결정한다.
■ 외국의 유사제도 현황
미국과 유럽, 일본 등 선진외국에서 기존의 최저가낙찰제 대신 최고가치를 추구하기 위한 입찰방식을 도입하고 있다.
최고가치에 해당하는 입ㆍ낙찰제도의 표현방식은 나라마다 모두 다르지만 ‘총생애주기비용(Whole life cycle costs)의 견지에서 발주자에게 최고의 투자효율성(Value for money)을 가져다 주는 입찰자를 선별하는 조달프로세스 및 시스템’을 의미한다.
◇영국의 최고가치 낙찰제도=영국은 현재 최고가치 낙찰제도를 가장 광범위하고 적극적으로 활용하고 있는 국가이다.
지방정부에서는 지방정부의 모든 공공 서비스에 있어 최고가치를 달성하기 위한 개혁프로그램으로서 Best Value Program이 도입됐다.
중앙정부에서는 공공공사 조달제도의 혁신운동인 Achiving Exellence in Construction을 통해 투자효율성(Value for money)을 획득하고자 했다.
이들 제도는 가격경쟁을 통한 예산절감에 치중해 온 기존 최저가낙찰방식의 실패에서 출발했다는 이념적 공통점을 가지고 있다.
시공비를 비롯한 초기비용의 최소화가 유지관리비용 등을 포괄한 총생애주기비용(Whole life cycle costs)의 최소화를 가져오지 않는다는 사실을 인식했다.
지방정부의 Best Value는 강제경쟁입찰(Compulsary Competitive Tendering)을 대체해 2000년 4월부터 의무화되었으며, 기본개념은 ‘납세자가 수용할만한 가격으로 목적에 적합한 품질의 서비스를 경제적, 효율적, 효과적으로 제공하는 것’이다.
중앙정부의 Achiving Exellence의 궁극적인 목적은 투자효율성(Value for money)의 획득이며, 최저가낙찰제가 아니라 발주자의 요구조건에 적합한 생애주기비용과 품질의 최적조합(Optimum Combination)을 통해서 달성할 수 있다고 한다.
입ㆍ낙찰과정을 살펴보면 선별심사와 낙찰심사로 구분해 실시하도록 규정하고 있는데 선별심사는 신인도, 재무상태, 기술능력으로 구분되고 각 분야마다 세부 평가항목 및 평가배점이 있다.
각 항목의 평가는 상대적 가중치를 적용하는 시스템으로 전체항목에 과락한도를 설정해 부적격 입찰자의 낙찰을 사전에 배제하고 있다.
선별심사에서 가장 높은 점수를 획득한 입찰자 순으로 상위 3~4개 입찰자에 한해 낙찰심사에 참여할 수 있는 권한이 부여된다.
낙찰심사에서는 혁신성, 공동협력자, 위험관리, 프로젝트조직, 미적 특성, 프로그램, 기능성, 자격 및 면허, 청정개발체제 달성도, 유리관리성에 대한 평가를 실시한다.
전체적 평가척도는 기술적 부분의 가중치가 전체의 60%이며 나머지 40%가 가격부분의 가중치로 채워진다.
◇미국의 최고가치 낙찰제도=미국의 최고가치 낙찰제도는 협상에 의한 계약(Contract by Negotiation)과 다자인빌드(Design-Build)방식에서 찾아볼 수 있다.
협상에 의한 계약은 연방조달규정(FAR)에서 최고가치를 달성하기 위한 방식으로 명시하고 있고 디자인빌드의 경우 대개 낙찰자 선정방식에서 가격과 기타 요소를 종합적으로 판단해 최고가치를 제공하는 낙찰자를 결정하는 방식을 취하고 있다.
미국 연방조달규정에서는 경쟁적 협상조달(Competitive negotiated acquisitions)에 있어서 낙찰자 또는 낙찰자들을 선정하기 위한 방침과 절차로 기술적으로 수용가능한 최저가격의 낙찰자 선정절차(LPTA, Lowest Priced Technically Aceptable Process)와 가치교환절차(Tradeoff Process)의 두가지 유형을 제시하고 있다.
이들 유형의 공통점은 기술제안과 가격제안을 요구하고, 입찰자들과 토론(Discussion)을 거쳐 협상(Negotiation)을 통한 계약을 체결하는 것이다.
이 외에도 점수합계방식(Total Point System), 혼합방식(Combining approaches) 등이 일부 사용되고 있다.
디자인빌드에서 발주자는 최저가격이 언제나 최고의 결과물을 제공하지 않는다는 점을 인지하고 있어 디자인빌드 공사에서도 낙찰자를 선정할 때 가격 및 기타 요소들(공기, 품질, 건설기간 동안의 교통량 관리 등)에 의해 낙찰자를 결정하는 최고가치 낙찰제도가 주류를 이루고 있다.
미국 연방교통부의 낙찰자 선정절차 역시 1단계 자격심사(Request For Qualification)와 2단계 제안심사(Request For Preposal)로 구분되며 자격심사에서는 제안자의 경험, 기술경쟁력, 수행능력, 과거실적과 제안자의 실적, 기타 제안자격의 적정성 등을 위주로 평가한다.
자격심사를 통한 3~5개 입찰대상자에 한해 제안사업의 안정성과 내구성, 제안서의 실현 가능성, 소요공기의 적절성 등의 제안내용을 심사한다.
미국의 입찰제도 역시 최저가낙찰제도의 한계를 인식하고 최고가치 입찰제도를 추구하고 있고 협상에 의한 계약 및 디자인빌드에서 모두 비가격요소에 대한 평가가 중요시되고 있음을 알 수 있다.
◇일본의 최고가치 낙찰제도=일본의 낙찰제도는 원칙적으로 ‘예정가격 제한범위 내에 일정 사양에 관한 최저가격 입찰자를 낙찰자로 선정’하는 이른바 ‘최저가격 자동낙찰방식’이 오랫동안 활용되어 왔으나 저가 낙찰공사는 정상적인 시공이 어렵고, 기업경영 파탄, 품질결함, 안전미비, 하도급대금 미지급 등의 문제들이 발생했다.
2000년대 이후 일본에서도 ‘종합평가낙찰방식’을 시행함으로써 최고가치 실현을 추구하고 있다.
입찰자가 제시하는 성능ㆍ기술 등에 의해 공사 가격 뿐만 아니라 유지관리비 등 총생애주기비용 등 종합적 비용에 상당한 차이가 발생되는 공사에 주로 적용된다.
가격 이외 요소를 중시할 필요가 있는 경우에는 기술ㆍ성능 등과 같은 조건도 포함해 입찰에 부치되,예정가격 제한 범위내에 있는 자 중 가격 이외 조건과 가격을 종합적으로 평가해 발주자가에게 더욱 유리한 자를 계약자로 선정한다.
종합평가낙찰방식은 2007년 기준 국토교통성 발주금액의 20%이상에 적용되고 있으며, 지방공공단체에서도 도입되어 시행되고 있다.
낙찰자 선정기준은 선행단계에서 기술한 미국과 영국 등과 같이 가격요소와 비가격요소를 동시에 고려한다는 전제조건 하에 입찰공고시 VE제안을 포함한 기술제안서를 접수해 심사하고 있다.
이후 가격제안서와 기술제안서를 종합적으로 평가해 낙찰자를 선정하는 절차를 수립해 시행하고 있다.
종합평가낙찰방식에서는 최종적으로 평가치(=득점/비용)가 가장 높은 자를 낙찰자로 선정한다.
기술제안으로서 입찰자가 제출한 성능, 기능, 기술 등의 가격이외의 요소를 점수로 평가한다.
기술제안에서 제시된 가격이외의 요소에 대한 득점과 비용을 고려해 제안의 우열을 평가한다.
일본의 종합평가낙찰방식에서는 기술제안을 심사한 후에 통과한 업체에 한해 입찰자격을 부여하고 있다.
종합평가낙찰방식은 사업규모나 공사금액에 따라 간략형, 표준형, 고도기술제안형으로 구분되고 경영사항과 기술적 능력에 대해는 모든 방식에 동일한 평가항목 및 평가기준을 적용하며 기술제안서 평가에 있어서는 간략형과 표준형 및 고도기술제안형에 각기 다른 평가항목 및 평가기준을 적용해 심사하고 있다.
공사비 절감방안 무려 32점 ‘총배점’ 1/3 비중 ‘심각’
선진외국→공사 목적물 성능향상 등 기술제안 중점
■ 기술제안입찰제도 운영현황 및 문제점
정부는 세종시 및 혁신도시 건설 등의 효율적 추진을 위해 2007년 9월 국가계약법령을 개정해 기술제안입찰제도를 도입한 바 있다.
또한 같은 시기에 지방계약법령에도 기술제안입찰제도를 도입하였으며, 2008년에는 ‘세종시 정부청사 1단계 1구역 건립공사’에 처음으로 기술제안입찰이 시범 적용된 바 있다.
또한 정부는 2009년 3월 국가경쟁력강화위원회가 마련한 ‘건설산업 선진화 방안’을 토대로 기술위주의 경쟁을 강화하는 차원에서 기술제안입찰제도를 확대하는 방안을 검토했으며, 그 결과 2010년 7월 국가계약법령이 개정되어 모든 공사에서 기술제안입찰 방식을 적용하는 것이 가능해졌다.
그러나 「대형공사 등의 입찰방법 심의기준」(국토부 고시)에서는 기술제안입찰의 적용대상을 상징성ㆍ기념성ㆍ예술성이 필요하다고 인정되거나 난이도가 높은 기술이 필요한 시설물로 한정하고 있으며, 또한 기술제안입찰의 발주시에는 중앙건설기술심의위원회 심의를 거치도록 규정하고 있어 아직까지 제한적인 발주에 머물러 있다.
기술제안입찰방식은 크게 ‘실시설계 기술제안입찰방식’과 ‘기본설계 기술제안입찰방식’으로 구분할 수 있다.
실시설계 기술제안입찰방식은 발주기관이 교부한 실시설계서를 검토한 후 입찰자가 기술제안서를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 방식으로서, 설계가 완료된 상태에서 시공법 등에 대한 기술제안을 통해 기술력을 평가하는 방식이다.
반면, 기본설계 기술제안입찰방식은 발주기관이 설계공모 등에 의해 「건축법」에 의한 계획설계 및 「건설기술관리법」시행령에 의한 기본설계를 시행하고, 그 결과 작성된 기본설계도서 및 입찰안내서에 따라 입찰자가 기술제안서를 작성해 입찰서와 함께 제출하는 방식이다.
기술제안 적용건수는 2010년도에 5건, 2011년도에 7건에 그쳤지만 토목공사 이외에 공공기관 청사 등 건축부문에서 기술제안입찰로 발주되는 물량이 증가하면서 2012년도에는 20건으로 증가하였으며, 2013년도에는 더욱 증가할 것으로 전망된다.
그러나 기술제안입찰의 실무적용 확대를 위한 행정지침이 미흡하고, 새로운 발주방식으로서 발주경험이 미흡하기 때문에 공공부문 발주량에서 기술제안입찰이 차지하는 비중은 여전히 낮은 수준에 머물 것으로 관측된다.
기술제안입찰제도의 시행사례를 보면 2008년 세종시 정부청사를 시작으로 2012년 10월까지 약 23건의 공사가 발주됐으며, 이 중 12건이 실시설계 기술제안입찰방식 이었고, 11건이 기본설계 기술제안입찰방식이었다.
기술제안입찰방식에서 낙찰자 결정방법은 모두 기술제안점수와 가격점수에 가중치를 부여하는 방식을 적용한 것으로 나타났다.
기술과 가격의 가중치 비중은 시설물의 기술적 난이도와 발주목적 등을 감안해 6(기술) : 4(가격)의 가중치가 가장 많이 활용됐으며, 일부공사의 경우 가격비중이 강조되어 5(기술) : 5(가격)의 가중치를 활용하기도 했다.
2012년 10월까지 집행된 기술제안 입찰방식 적용대상공사의 평균낙찰률은 약 85% 수준이며, 일부 공사의 경우 최저가낙찰률보다 낮게 나타나는 경우도 있었다.
공사별 낙찰률을 살펴보면, 70%미만이 5건, 70~80%가 2건, 80~90%가 6건, 90%이상이 9건 등으로 기술제안입찰에서도 기술보다는 가격경쟁에 의해 낙찰자가 결정되는 사례가 존재하는 것으로 나타났는데, 입찰참여업체가 많을수록 가격경쟁이 심화되어 낙찰률이 낮아지는 경향을 보이고 있다.
기술제안 입찰제도 운영상 나타나는 문제점을 구체적으로 몇가지 살펴보면, 첫째, 우리나라의 기술제안서 평가기준을 보면, 공사비 절감방안에 무려 32점의 배점을 두고 있는 바 이는 총 배점(100점)의 1/3에 해당할 만큼 매우 많은 비중을 차지하고 있다.
이렇듯 우리나라는 공사비 절감에 주안점을 두어 평가가 이루어지고 있다. 선진외국에서 생애주기비용 개선이나 공사목적물의 성능ㆍ기능 향상에 관한 기술제안을 중점적으로 평가하고 있는 것과 크게 대조된다.
둘째, 낙찰자 결정방식중 가중치 방식을 가장 많이 채택하고 있으면서 최근들어 기술:가격을 4:6까지 가격의 평가비중을 높이는 사례도 있어 기술제안입찰이 자칫 가격경쟁으로 치달을 우려가 있다. 일부에서는 최저가공사보다 실행율이 더욱 악화되고 있다는 불만섞인 목소리도 나오고 있다.
셋째, 기술제안건수의 제한을 두고 있지 않아 제안건수가 남발되는 경향이 있다. 현재 평균적으로 제안건수가 500건 정도에 달하는 실정으로 이로 인해 입찰비용이 많이 소요되는 부작용과 제안서 평가에 어려움이 많이 초래되고 있다.
넷째, 턴키공사의 경우 설계보상비를 지급해 주고 있어 업체의 입찰비용 부담 경감과 경쟁촉진이라는 효과를 거두고 있으나, 기술제안입찰의 경우 제안보상비를 지급해 주고 있지 않아 기술제안입찰의 활성화에 걸림돌로 작용하고 있다는 의견이 많다.
업계에 따르면 기술제안서 작성비용은 통상 공사비의 1.5~2.0% 정도 소요된다고 하니 적은 금액이 아닐 수 없다.
다섯째, 기술제안입찰 대상공사가 상징성ㆍ기념성ㆍ예술성이 필요다하고 인정되거나 난이도가 높은 시설물로 규정하고 있어 기술제안입찰의 적용범위가 축소되어 있는 실정이다.
기술제안의 활성화를 위해서는 적용대상시설의 범위를 다소 완화할 필요가 있을 것이다.
“가격경쟁으로 치닫지 않도록 제도를 지혜롭게 운영해야”
■ 기술제안입찰제도 개선방향
◇원가절감보다 성능향상에 중점을 두어 평가=기술제안서 평가시 공사비 절감방안이 무려 32점의 배점을 차지하고 있듯 공사비 절감에 주안점을 두어 평가가 이루어져서는 안될 것이다. 일본에서는 공사목적물의 성능ㆍ기능 향상을 위한 공사비 증액까지도 인정하고 있는 상황을 고려하면 더욱 그렇다.
기술제안입찰이 단순히 당해 프로젝트의 원가절감에 치중한다면 저가자재나 저급한 노동력, 단순공법의 채용이 일반화될 것이며, 기술개발의 진전에 미치는 효과가 약해질 수 있다.
보다 적극적으로 건설업체간 기술경쟁을 촉진하기 위해서는 공사비가 다소 증액되더라도 새로운 신공법, 신자재, 신기술의 채용이 활발해질 필요성이 있다.
로봇화나 공업화, 조립식 욕실이나 시스템키친 등과 같은 부품화, 프리캐스트화를 촉진하기 위해서는 새로운 생산설비의 구축이나 시험적용, 그리고 현장확대에 이르기까지 리드타임(lead time)이 소요되어 일정부분 공사비가 증가되는 것이 불가피하다.
골조측면에서는 고성능콘크리트, 콘크리트충전 강관구조 등도 실물시험시공(mock-up), 품질관리 등의 측면에서 대량으로 시공되지 않는 한 자재 및 시공비가 증가할 수밖에 없다.
설비측면에서도 최근 저에너지 공법이 강조되면서 중수도나 태양열 등 신재생에너지 이용시설 등은 초기 투자비가 증가하며, 대량으로 보급되지 않는 한 경제성이 낮은 것이 현실이다.
따라서 기술제안 입찰을 통해 건설업체간 기술경쟁을 촉진하고 신기술ㆍ신공법의 활발한 현장적용을 촉진하기 위해서는 기술제안입찰의 평가항목을 단순히 공사원가 절감에 초점을 맞출 것이 아니라 비록 공사비가 증가되더라도 사회적 편익이나 미래지향적 가치 등을 종합적으로 평가하는 것이 요구된다.
◇가격평가 개선=한국건설산업연구원의 설문조사 결과에 따르면 기술제안입찰에 적용되는 4가지 낙찰자 선정방식중 가장 적합한 방식으로 ‘가중치방식’이라는 응답이 가장 많았다.
또한 기술제안서 평가에서 최저점수를 받더라도 덤핑입찰을 통해 가격평가에서 높은 점수를 획득해 최종 낙찰자가 될 수 있는 가능성에 대해 대부분 ‘가능성이 높다’고 응답했다.
이는 가격과 기술제안서를 동시에 평가할 경우 덤핑투찰에 의해 가격평가점수가 낙찰여부를 좌우할 수 있다는 점을 시사하며, 기술제안입찰의 운영취지를 고려할 때 가격덤핑에 의한 낙찰가능성을 최소화 하려는 노력이 요구된다.
이렇듯 가격평가시 가중치방식에 의한 낙찰자 선정과정에서 기술평가 변별력이 낮을 경우 가격요소에 의해 낙찰자가 선정될 우려가 높으며 더구나 기술제안입찰 운영사례를 보면 기술점수 보다는 가격점수에서 차등이 크게 발생하는 것이 일반적이다.
따라서 기술점수와 가격점수의 비율이 5:5인 경우에도 기술제안서의 우수성과 관계없이 덤핑투찰을 통해 낙찰가능성이 높다고 볼 수 있으므로 덤핑투찰에 의한 낙찰가능성을 최소화 하려면 기술점수와 가격점수의 비중을 최소한 6:4 이상으로 유지하는 것이 요구된다고 볼 수 있다.
◇기술제안건수의 제한=원칙적으로 기술제안입찰에서 기술제안 건수를 제한하는 것은 타당하지 않으나 기술제안 건수에 제한이 없을 경우 과잉경쟁을 유발하게 되고, 과연 제안된 모든 기술이 범용성과 효용이 있는가를 판별하는 것이 물리적으로 불가능한 상황에 봉착할 수 있다.
따라서 입찰단계에서 기술제안이란 낙찰자를 선별하기 위한 과정으로 이해하고, 기술력이 우수한 낙찰자를 선별할 수 있는 수준에서 기술제안건수를 제한하는 것이 평가나 심의목적에 타당한 것으로 판단된다.
국토교통부에서도 이러한 점을 고려해 기술제안 건수를 50건 이내로 제한하는 방안을 검토중에 있다.
◇사업의 핵심요소에 대한 기술제안 요구=현행 기술제안입찰방식은 사업 전반에 대해 광범위한 제안을 요구하고 있어 불필요한 입찰부담이 발생하며 변별력을 저하시키고 있으므로 정확한 평가와 변별력 확보를 위해 평가에 어려움이 있는 항목은 제외하거나 비중을 축소할 필요가 있다.
기술제안입찰은 현재 평가항목과 배점, 낙찰자 결정방식이 획일적으로 규정되어 있는데, 이와같이 경직적인 규제하에서는 아무리 우수한 입ㆍ낙찰제도라 할지라도 제대로 기능하기 어렵다.
이에 발주자가 공사의 특성을 고려해 기술제안 요구내용을 변경할 수 있도록 허용할 필요성이 제기된다.
기술제안입찰이 제대로 기능하려면, 모든 프로젝트에 획일적인 평가항목과 배점을 정해 평가하기 보다는 해당 프로젝트별로 가장 핵심적인 성공요소를 찾아내고, 그러한 성공요소에 부합하는 기술제안서를 받아 낙찰자를 선정하는 것이 바람직하다.
예를들어 발주자가 공기단축이 매우 중요한 요소라고 판단한다면 다른 요소는 모두 배제하고 공기단축에 대한 기술제안만을 받아 낙찰자 선정에 반영할 수 있을 것이며, 생애주기비용이 중요하다고 판단되는 프로젝트에서는 생애주기비용 절감에 관한 기술제안을 받아 평가하고 낙찰자 선정에 반영할 수 있을 것이다.
즉, 해당 프로젝트의 성공을 위해 민간의 기술력을 반영하는 것이 가장 요구되는 분야를 선정하고 해당 분야에서 기술제안을 받아 프로젝트를 효과적으로 수행할 수 있는 기반을 마련하는 것이 기술제안입찰의 본래 취지에 부합되는 것으로 판단된다.
◇기술제안입찰 적용대상공사 개선=「대형공사 등의 입찰방법 심의기준」(국토부고시)을 보면, 기술제안입찰의 적용대상은 상징성ㆍ기념성ㆍ예술성이 필요하다고 인정되거나 난이도가 높은 시설물로 규정(턴키공사와 동일하게 규정)하고 있어 기술제안입찰의 적용범위가 축소되어 있는 실정이다.
기술제안입찰 적용대상은 시공법의 다양성 추구가 가능하거나 공사비 절감, 공기단축 등이 필요한 공사 등으로 폭넓게 규정하는 것이 바람직하며 이는 현재 기술제안서에서 요구하고 있는 공사비 절감, 공기단축, 생애주기비용 개선 등의 평가항목과도 부합하는 측면이 있다.
국토교통부에서도 이러한 점을 고려해 아래와 같이 기술제안 입찰방법 심의대상시설을 완화하는 방향으로 검토하고 있다.
◇기술제안서 작성비 보상=설계보상비가 지급되는 턴키 및 대압입찰 공사와는 달리 기술제안입찰에서는 기술제안서 작성비를 보상하고 있지 않은데, 기술제안 입찰제도를 활성화하기 위해서는 기술제안서 작성비에 대한 보상이 필요할 것으로 본다.
이는 턴키 및 대안입찰 공사에서 경쟁을 촉진시키고 중소기업의 참여를 지원하기 위해 설계보상비 제도를 운영하고 있는 것과 동일한 맥락의 관점에 기인한다.
특히 기술제안입찰 유형 가운데 기본설계기술제안입찰은 턴키 및 대안입찰 공사와 공사 난이도, 제안서 작성비용, 참여업체수 등에서 유사한 성격을 가지므로 기술제안서에 대해 보상비를 지급할 필요가 있다.
현재 턴키 및 대안입찰에서 활용되고 있는 방식과 동일하게 대상자 수와 지급규모를 규정에 따라 운영하고, 필요한 경우 보상비를 지급한 제안자의 아이디어를 당해공사에 활용할 필요가 있다.
미국의 경우 디자인빌드에서 설계보상비를 활용하고 있는데, 미국의 설계보상비는 정형화되고 일률적인 형태로 운영되지 않으며 기본적인 관점은 존재하지만 운영방식 및 규모는 발주기관별로 상이하다.
보상비는 디자인빌드 입찰에서 광범위하게 활용되고 있으며 특히 2단계 디자인빌드 입찰에서와 같이 제안자가 소수인 경우에는 권장되고 있다.
기본적으로 입찰자의 비용을 줄이고 보상해 줌으로써 경쟁촉진, 품질향상 등 궁극적으로 발주자의 효용을 높이고자 하는 취지를 가지고 있다.
미국의 사례에서 설계보상비를 운영하는 취지는 다음 세가지로 요약될 수 있다.
첫째, 업체측에서는 디자인빌드 공사에 참가하는 비용을 줄이는 수단이 되며, 발주자측에서는 비용보전을 통해 제안서의 품질향상을 유도할 수 있다.
둘째, 당해 프로젝트나 다른 사업에 활용될 수 있는 아이디어들을 획득하는데 대한 부분적인 보상이다.
셋째, 다수의 경쟁자가 참여할 수 있도록 유도함으로써 경쟁을 촉진하는 효과이다
◇상설 심의기구 설치=기술제안입찰제도의 성공적인 정착여부는 ‘심의의 공정성 확보여부’에 달려있다.
과거 일부 턴키공사에서 지적된 바 있는 로비 등에 의해 심의결과가 달라지는 사례가 있어서는 안될 것이다.
이를 위해서는 기존의 심의기구 형태에서 탈피해 로비의 유혹으로부터 자유로울 수 있는 제3의 독립된 상설 심의기구의 설치가 요청된다 하겠다.
◇간이형 기술제안입찰 유형의 도입=현행 기술제안입찰은 대규모ㆍ고난이도 공사에만 적용할 수 있도록 규정되어 있어 활용이 저조하다고 볼 수 있다.
따라서 기술제안 입찰방식을 활성화하고 건설업체간 기술경쟁을 강화하기 위해서는 해당공사가 요구하는 기술력의 수준에 적합한 실질적인 기술제안이 가능하도록 기술제안입찰방식을 다양화 할 필요가 있다.
간이형 기술제안입찰의 기본적인 사고는 현행 기술제안입찰에 제출하는 기술제안서를 최저가낙찰제에서 제출하는 저가사유서 수준으로 완화하는 것이다.
기존 최저가 저가사유서 수준으로 기술제안서의 부담을 경감하는 방안으로는 특정공종(예:가설공종)을 지정하고 그 공종에 국한해 기술제안을 받는 방안과 원가절감이나 공기단축, 생애주기비용, 성능향상 등 가운데 핵심적인 요소 하나만을 지정해 기술제안을 받는 방안을 생각할 수 있을 것이다.
◇공기단축계획의 평가배점 축소=기술제안서 평가기준을 보면 공기단축계획에 12점의 배점을 부여하고 있는데, 이는 건설업체간 과당경쟁을 유발하고 부실시공을 초래할 우려가 있다.
나아가 주 5일제가 정착되고 있는 상황에서 소요장비나 자재의 공급이 원활하지 못해 휴일작업에 곤란을 겪을 수 있으며, 이로 인해 24시간 작업강행 등의 부작용이 우려된다.
이는 결과적으로 공사품질의 저하를 유발하고 산재사고의 증가, 노동력의 질적 저하 등을 유발할 가능성이 높다.
따라서 사전적으로 입찰단계에서 단순히 ‘공기단축계획’을 가지고 평가해 계약상대방에게 과도한 압박을 부여하기 보다는 공사계약 체결시 공사기간 단축으로 인한 이익공유(profit sharing) 조항으로 해결하는 것이 바람직할 것이다.
다만, 새로운 시공법이나 공사관리기법을 도입해 공기단축계획을 제출하였을 경우에는 공사관리 분야의 평가항목에 반영해 가점을 부여할 수는 있을 것이다.
또한, 발주자가 공기단축을 통해 긴급히 준공할 필요성이 높은 경우에는 제한적으로 ‘공기단축계획’을 평가항목으로 도입할 수 있을 것이다.
■ 결언
최근 공공공사 입찰에서 가격보다 기술력을 중시해야 한다는 의견이 많다. 현재 널리 적용되고 있는 적격심사낙찰제와 최저가낙찰제는 ‘가격’ 중심으로 운영되고 있으며, 심지어 운찰제라는 비판이 있는 현실에서 제도개선의 필요성이 높다.
이러한 의미에서 기술제안입찰제도는 건설업체의 기술력을 평가할 수 있는 입찰제도로서 그 역할이 기대되고 있다.
정부에서도 기술제안입찰을 앞으로 확대 적용하기 위해 관련지침의 제정 및 개정을 진행중에 있다.
우리는 턴키 및 대안입찰 등에서 많은 경험을 가지고 있기 때문에 기술제안입찰을 활성화하는 과정에서 큰 시행착오나 운영상의 문제점은 발생하지 않을 것으로 전망된다.
다만, 기술제안입찰이 대형업체에 유리할 것이라는 우려가 있으므로 기술제안입찰의 활성화에 있어서는 대형업체와 중견업체, 중소업체가 호혜평등한 경쟁환경을 갖출 수 있도록 제반여건을 마련하는 것이 중요하다.
우선적으로는 모든 공사유형에서 기술제안입찰을 확대해 나가기보다는 기술경쟁을 촉진할 필요성이 있는 프로젝트로 한정해 적용하고, 향후 점진적으로 적용대상을 확대해 나가는 것이 바람직할 것이다.
기술제안입찰이 성공적으로 안착되기 위해서는 무엇보다 심의의 공정성 확보가 가장 중요하다.
또한 가격경쟁으로 치닫지 않도록 제도를 지혜롭게 운영하는 것도 중요하다 하겠다.
정부는 이러한 점에 유념해 기술제안입찰제도가 성공적으로 운영될 수 있도록 각계각층의 의견을 폭넓게 듣고 제도운영 과정에서의 문제점을 면밀히 검토해 합리적인 제도개선방안을 마련하는데 노력해야 할 것이다.
업계는 기술력을 쌓아 신기술ㆍ신공법 개발 등 우수한 기술제안이 이루어지도록 노력해야 할 것이다.
