김재영 선임연구위원
국토연구원


건설산업에 대하여 가장 영향을 미치는 제도는 무어라 하여도 건설공사발주제도이다. 건설공사발주제도는 건설생산체계나 건설산업구조를 특징지우기 때문이다.
우리나라의 경우 공공건설공사는 ‘국가를당사자로하는계약에관한법률'를 근거로 발주제도가 운용되고 있다. 이 법률이 정하는 바에 따라서 건설업체는 건설시장에 진입하기 위해서는 등록이나 신고 등을 해야 하고 발주자는 건설공사 입찰·계약 방식을 결정해야 한다. 건설공사발주방식에 대한 규정은 하고 있지 않지만 ‘건설산업기본법'의 건설업체의 등록요건, ‘건축사법', ‘건설기술관리법' ‘엔지니어링기술진흥법'도 설계·엔지니어링업체의 허가·신고요건, 조달법 등도 건설공사발주제도의 근간을 이루고 있다.
우리나라의 건설공사발주제도는 관련법률이 많다는 점에서 다른 국가보다 다소 복잡하다. 그러나 건설공사 발주방식은 매우 단순하다. 실제로 적용되는 건설공사발주 방식은 설계와 시공을 분리 발주하는 기타 공사와 설계시공을 통합 발주하는 ‘턴키'방식이다. 입찰방식은 최저가낙찰방식과 적격심사방식 등이 전부이고 시공은 하도급을 전제로 한 총액계약방식이다.
이렇듯 건설공사발주방식이 단순 명료함에도 불구하고 건설공사를 둘러싸고 건설업체간에 갈등과 잡음은 지속되고 있다. 기타공사에서는 PQ심사나 적격심사의 변별력이 없어서 기술력보다는 운에 의해선 건설공사를 수주하게 되어 건설산업의 경쟁력이 저하하고 있다는 불만이 팽배해 있다. 이를 개선하기 위하여 정부는 다시 최저가 낙찰제도를 도입하자 저가 투찰로 인한 부실공사 우려가 커지고 있다. 저가투찰을 방지하기 위하여 곧 저가심의제도를 도입할 예정이다. 턴키공사는 턴키공사대로 대형건설업체의 과점이 문제시되고 있다. 기술경쟁보다 로비로 수주가 결정된다는 주장도 있다. 턴키공사도 가격경쟁을 해야한다고 한다.
왜 건설공사발주제도를 둘러싸고 이렇게 시끄러운 것일까? 대답은 간단하다 너무 단순하기 때문이다. 국가 법률로 건설공사 발주제도를 일률적으로 정하니까. 건설시장 여건이나 환경 또는 건설사업 특성들을 감안하여 건설공사발주방식을 적용하지 못하여 건설업체보다는 수주꾼이 양산되었기 때문이다. 건설공사방식의 적용이 1천억원 이상 PQ 대상공사는 최저가 낙찰제도, 공기단축이 필요가 있거나 시공성 향상 등 기술개발이 필요한 공사 등은 ‘설계시공일괄입찰방식'을 적용하도록 하고 있다. 건설공사발주제도가 건설시장 분할제도인 셈이다. 별로 변별력이 없지만 예컨대 PQ심사기준 하나가 바뀌면 건설시장에 참여할 수도 있고 하지 못하게 된다.
언제까지 이럴 것인가? 발주자는 발주자대로 건설업체는 건설업체대로 건설관련 전문가는 전문가대로 이대로는 안되고 건설공사발주제도를 바꾸어야 한다고 한다. 선진국처럼 건설사업관리제도를 도입하여 건설사업관리와 시공을 구분하여 보다 효율적으로 건설공사가 이루어지도록 해야한다고 한다. 턴키공사를 늘려야 하고 최저가 낙찰제도도 500억원 이상의 공사에서 100억원 이상의 공사로 점차 늘려야 한다고 한다. PQ제도도 변별력을 좀더 강화하여야 한다고 한다. 모두 맞다. 해답은 간단명료하다. 법률과 제도는 단순하게 고치고 운용은 복잡하게 이루어지도록 하는 것이다. 건설공사 발주자가 대부분의 건설공사에 대한 책임을 지도록 하는 것이다. 다시 말하자면 발주자가 자율적으로 판단하여 건설업체를 선정하여 건설공사를 수행하도록 건설공사 발주방식을 다양하고 유연하게 운용될 수 있도록 제도와 법률을 개선하는 것이다.
어떻게 운용하는 것일까? 우선 국가계약법, 건산법 등을 토대로 하는 건설공사 발주제도를 개선해야 한다. 개선보다는 개혁에 가까운 조치가 필요하다. 우선 국가계약법에서는 기타공사, 대형공사, 건설사업관리방식 등 건설공사발주방식에 대한 사항은 폐지하고 입찰 및 계약에 대한 원칙만을 규정하도록 할 필요가 있다.
그리고 건설공사발주방식은 건설사업 주관 부처나 지방자치단체 등에서 정하도록 하는 것이다. 이와 함께 건산법이나 건기법 등에서 건설시장 참여를 제한하는 조항은 페지하도록 하면서 건설공사발주방식과 건설업 등록, 신고기준 등을 정하도록 하는 것이다. 그러면 건설공사 발주자는 아무런 제약없이 건설공사특성을 감안하여 건설공사를 발주할 수 있을 것이다. 이 제안은 전혀 새로운 것이 아니다.
우리 건설공사 발주제도는 구태의연하고 아무런 변화는 없으면서 발주자의 뜻과 무관하게 고쳐지고 있다. 그 때문에 발주자는 아직도 품질에 비해 비싼 가격으로 건설공사를 수행하고 있다고 비판을 받고 있으며 국민들은 항상 불안해하면서 자동차를 몰고있으며 지하철을 타고 있으며 다리를 건너고 있는 것이다. 그래서 또다시 건설공사발주제도의 개선은 발주자에게 재량권을 주는 것으로부터 비롯되어야 한다고 주장하는 것이다.