■차기 정부의 건설부문 정책 과제
MB정부의 건설정책 흐름을 보면, 과거 미국·영국 등에서 추진된 건설산업 혁신정책을 벤치마킹해 발주·입찰제도 다양화, 업역 규제 완화, 상생협력 강화 등의 측면에서 다양한 논의가 진전됐다. 그러나 외국과 국내의 사회·문화 환경이 다르고 경직적이고 획일적인 제도 중심의 건설 환경에서 건설산업의 혁신을 추구하는데는 한계가 존재했다고 볼 수 있다.
최근 들어 정부나 지자체, 공공기관의 재정여력이나 주택보급률 등으로 판단할 때, 건설투자가 성장한계에 도달했다는 분석이 많으며, 본격적인 저성장 시대에 대비한 건설정책이 입안될 필요성이 있다.
발주/입찰제도 측면에서는 그동안 논란이 됐던 최저가낙찰제 확대가 2년 유예됐다.
그러나 최저가낙찰제는 가격 경쟁을 통해 구조조정을 촉진한다는 본래 도입 목적을 달성하지 못한 채, 적자 수주와 부실시공, 외국인력 채용 등 부작용만 양산하고 있다는 지적이 많다. 따라서 최저가낙찰제를 폐지하고, 가격과 기술력을 동시에 고려하는 입찰제도가 요구된다.
향후 입·낙찰 제도의 정책 방향은 입찰 제도의 고도화를 통해 업체의 전문화를 어떻게 유도할 것인가에 대해 논의가 필요하다. 더불어 가격경쟁 중심에서 벗어나 기술경쟁을 어떻게 유도할 것인가에 초점이 맞추어져야 할 것이다.
앞으로 발주자나 건설업체 모두 탈도급(脫都給), 글로벌화, 다양화, 전문화, 직접시공 등과 같은 시대적 흐름을 거스르기는 어렵다. 따라서 건설산업의 선진화를 위해 보다 혁신적이고 실효성있는 건설정책이 입안되고 기능할 수 있어야 할 것이다.
■건설투자 정책의 현상 및 향후 정책 과제
SOC의 투자 주체는 중앙정부, 지자체, 공기업, 민간투자로 구분될 수 있는데, 중앙정부의 SOC 투자 여력은 지속적으로 감소한다. 지자체의 전국 평균 재정자립도가 2001년 57.6%에서 2011년에는 51.9%로 낮아졌으며, 공기업을 통한 SOC 투자 확대에 어려움이 있고, 민자사업을 통한 SOC 공급도 원활치 못하고 있다.
국가 경쟁력을 업그레이드하려면 동서고속전철이나 제주해저터널 등과 같은 거대프로젝트에 대한 논의가 필요하며, 해외 관광객을 유치하기 위해서는 관광인프라를 구축하고, 도시 경쟁력을 강화해야 한다.
◇공공투자 확대=정부는 2012년말부터 목적세인 교통세를 폐지하고, 이를 개별소비세로 통합할 예정이나, SOC투자재원의 안정적 확보를 위해서는 교통세를 존치하는 것이 요구된다. 2011년 교통시설특별회계 예산 14.5조원 중 교통세로부터의 전입금은 8.3조원(57%)이다.
◇공공 건설에서 민간자본 투자 확대=우리나라의 SOC 시설은 아직 충분치 못한 상태이며, 정부의 재정투자 여력이 부족한 상태에서 민간자본을 활용한 SOC 건설이 확대하려면, 투자위험분담 제도를 활용해 정부고시사업을 활성화하고, 수익형 사업(BTO)사업과 임대형(BTL)사업의 장점을 조합한 혼합방식을 도입할 필요가 있다.
제도적으로는 부대부속사업을 활성화하기 위해 사업수익률의 사후확정방식을 도입하고, 부(負)의 재정지원 제도를 폐지하는 것이 필요하다.
◇과다한 건설스톡 대응-유지관리 투자 강화 필요=지난 30여년간 대규모의 SOC스톡이 축적됐다는 점을 고려할 때, 앞으로 유지관리에 대한 투자를 확대해야 한다.
시설관리공단 등의 노력으로 대형 시설물의 안전관리는 체계화되고 있으나, 중소형 시설물에서는 안전사고가 크게 증가하는 경향을 보이고 있어 대응책이 요구된다.
◇생활/복지개선 관련 건설투자 확대=재해가 발생한 후 사후 복구에 의존할 것이 아니라, 앞으로는 강풍·호우·홍수·지진 등의 기상이상 상태에 관한 정보수집 시스템을 정비하고, 구조물의 강화·방호 등 사전방재에 주력해야 한다.
기후변화협약에 대응하고, 에너지 절약을 실천하기 위해서는 태양열이나 지열, 조력 등을 활용하는 다양한 건설프로젝트가 기획될 필요가 있다.
◇해외건설 지원 강화=국내 시장의 축소에 대응하려면 전략적으로 해외 시장 진출을 확대해야 하며, 건설업계의 해외 진출을 지원하려면 국내의 법, 제도, 발주 방식 등이 글로벌화 돼야 한다.
최근 해외건설시장은 기획, 설계, 구매, 시공을 통합한 EPC(Engineering, Procurement, and Construction) 발주 방식이 증가하고 있으며, 입찰자에게 금융 지원을 요구하는 사례도 급증하고 있으므로 이를 지원할 수 있는 체계 정립이 요구된다.
■건설생산체계 혁신 측면의 정책 과제
◇페이퍼컴퍼니 및 부실업체 퇴출=현재 종합건설업체수는 1만2천개사에 달하고 있는데, 입찰용 페이퍼컴퍼니의 문제는 여전히 해소되지 않고 있다. 특히, 전문건설업체수는 최근 5년간 1만여 개사가 증가해 구조조정이 요구되는 시점에 있다.
◇업역분절현상 개선=건설업역간 충동을 방지하고, 특정 공종의 분리발주 의무화 등 업역 이기주의에 따른 폐해를 방지하기 위해서는 복잡다기한 건설업 관련법령을 통폐합해 건설산업통합법 제정이 필요하다.
현실적으로는 업역체계 통합 등의 극단적인 논의보다는 업역간 진입 제한 등을 완화하는 정책을 추진해야 한다. 특히 종합건설업과 전문건설업의 겸업을 활성화하는 방안을 우선적으로 고려해야 한다.
◇수직적 관계 폐해 개선=상생이나 공생은 정책적 목표로서 바람직하나, 주계약자공동도급이나 하도급대금 직불, 발주자의 공사용자재 직접 구매, 특정 공종의 분리발주 등은 시공 완료후 책임 소재가 불분명해지며, 글로벌스탠더드에도 부합되지 않는 문제점이 있다.
따라서 발주 제도를 왜곡하기 보다는 하도급 법령을 활용해 불법 하도급에 대처하고, 하도급 협력 관계가 우수한 업체를 우대하려는 정책을 검토할 필요성이 있다.
외국의 사례를 고려할 때, 전략적 파트너링을 통해 발주자-원도급자, 원하도급간 장기협력관계를 구축할 경우, 거래비용이 절감되고 생산성 향상, 공사비 감소, 공기단축, 품질향상 등의 긍정적 효과가 기대된다.
◇노임 및 자재/장비대금 체불방지 대책 강구=근로자의 임금체불 문제를 근본적으로 해결하려면, 하도급을 담당하는 전문건설업체에게도 자재공급업자나 노무제공자에게 지급보증(Payment Bond)을 검토해야 한다.
◇숙련 인력 확보=건설현장에서는 숙련공의 고갈이 심각한 상황인데, 외국인 근로자 활용을 통해 임시변통식으로 운영하고 있어 근본적으로 양질의 기능인력 수급대책이 강구돼야 할 시점이다.
기술인력은 과잉 상태에 있는 것으로 평가되나, 해외공사를 뒷받침할 기술인력은 오히려 부족한 상황이다. 품질관리나 안전관리, 환경관리, 공정관리 측면에서는 특화된 전문인력 양성이 필요하다.
◇중소현장의 안전관리 대책 강구=중소규모 현장의 산업재해로 인한 피해가 막대하므로 안전장비/기구 보급을 확대하고, 산업안전보건비 확보 등 중소현장의 안전관리 대책을 강구해야 한다.
전체 취업자중 건설업 취업자 비중은 7.4%이나, 사망자수 비중은 27.8%에 달한다. 소규모 5인 미만 현장의 재해자 비중이 68%를 차지하며, 재해율도 건설업 전체 평균(0.7%)의 5배 수준인 3.6%에 달한다.
이에 공상 처리에 따른 부작용이 심각하므로 환산재해율 산정 대상에서 7일 이하의 경미한 재해 제외가 필요하다.
◇빌딩인스펙터 제도 도입=중소규모 공사의 부실시공 및 안전사고를 방지하기 위해는 기초 지자체를 중심으로 빌딩인스펙터 제도를 운용하는 것이 요구된다.
미국, 호주 등에서는 기초차지단체에서 기술자격을 갖춘 빌딩인스펙터를 다수 고용해 건축허가도면을 심의하고, 중소규모 공사를 대상으로 주요 공사 단계마다 현장에 직접 나가 검사를 행하고 있다.
■공공공사 발주/입찰제도 측면의 정책 과제
◇최저가낙찰제 폐지 -> 최고가치낙찰제 활성화=공공공사 입찰에서 가격경쟁은 불가피한 요소이나, 적자시공으로 귀결돼서는 곤란하며, 성실시공을 담보하기 위해서는 ‘제값주고 제대로 시공’하는 풍토가 조성돼야 할 것이다. 근본적으로 안전이나 품질과 관련된 비용이 무리하게 삭감되지 않도록 입찰 제도를 정비할 필요가 있다.
국내에서는 300억원 이상은 최저가낙찰제를 의무화하는 등 전반적으로 발주/입낙찰 방식이 획일화돼 있으나, 앞으로 발주방식을 다양화하려는 정책적 노력이 요구된다.
◇발주 방식 다양화=프로젝트의 특성 및 공사비, 공기, 요구 성능 등을 중시해 발주자가 자율적으로 발주 방식을 선정, 운영할 수 있도록 제도 개선이 요구된다. 중앙집중식 획일화된 발주 -> 발주자 책임(재량권)과 권한 강화도 필요하다.
◇기술경쟁 강화, 과거 시공평가 강화 및 입찰자에게 시공설계권 부여=입찰자격 심사시 단순한 실적 평가에서 벗어나 과거 시공결과에 대한 질적 평가를 중시해야 한다. 또 공사 및 현장 특성에 따라 평가 요소를 다양화해야 한다.
공공공사 입찰에서 공사 내역에 대해 충분히 검토한 자만이 입찰 참여가 가능하도록 시공설계권 및 견적/적산 업무를 입찰자에게 부여할 필요가 있다.
◇건설산업 관련 종합정보센터의 설치, 운영=정부, 지자체, 발주기관, 검찰, 국세청 등으로부터 건설업 관련 정보를 하나의 정부기관으로 집약하고, 실시간으로 입낙찰 반영 체계를 구축해야 한다.
또한 부정당업자 관련 정보, 입찰자의 계약불이행 경험, 부실공사 여부, 하도급관리 부실, 상행위시의 불법 행위, 신인도 관련 정보 등의 종합 관리가 필요하다.
