■패널
사 회:한국건설신문 김덕수 기자 / 부장
좌 장:한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
토론자:
·국토해양부 건설경제과 김채규 과장
·대한건설협회 한창환 본부장
·토지주택공사 기술기준처 박정태 처장
·철도시설공단 건설계획처 권영철 처장
·경희대학교 박채규 교수
·GS건설 홍순빈 상무
·포스코건설 이태일 상무
사회자: 한국건설신문 김덕수 기자
정부는 발주처 귀책으로 인한 공기연장에 따른 계약금액 조정(간접비 조정)을 원활화하기 위해 간접비 산정방법을 개선(계약예규, ’10.11.30 시행)한 바 있다.
하지만 건설업계는 계약금액 조정을 거부되는 경우가 대다수라고 한다.
총사업비 관리대상 사업의 경우 설계변경과 물가변동으로 인한 계약금액 조정만을 인정하고 있어, 공기연장 등 기타 계약내용 변경에 따른 계약금액 조정은 불가하다고 한다.
발주처는 소규모공사의 경우 예산부족 등을 이유로 조정을 거부하거나 조정요구 공문의 접수 자체를 거부하고 있다고도 한다.
물가변동, 설계변경의 경우 조정사유가 발생하면 의무적으로 계약금액을 조정토록 하고 있으나, 기타 계약내용 변경의 경우 계약금액을 조정할 필요가 있는 경우에 대해 조정토록 하고 있어 발주기관이 거부수단으로 악용되고 있다고 한다.
이와 관련 본지는 ‘공기연장에 따른 간접비 보상 제도개선 좌담회’를 개최했으며, 국토해양부를 비롯해 발주처, 학계, 건설업계를 초대해 문제점을 살펴보고 합리적으로 개선할 방법을 모색해보기로 하며 향후 제도개선에 도움을 주고자 한다.
■좌장: 한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
질의 1. 현행 국가계약법 시행령 제 66조에 물가변동이나 설계변경 이외에 공사기간·운반거리 변경 등 계약내용을 변경한 경우 실비에 따라 계약금액을 조정하도록 규정하고 있다.
공기가 지연된 경우, 계약상대자의 귀책 사유라면 공기 연장에 따른 계약금액조정이 불허되나, 만약 천재지변 등 불가항력의 사유, 원자재 수급불균형에 따른 공급 지연, 기타 발주기관의 귀책사유 등으로 공사 지연된 경우, 발주자는 공기를 연장하고 계약금액을 조정하도록 규정하고 있다.
건설현장에서는 발주자 귀책이나 불가항력 등과 관련해 주로 어떠한 사유가 원인이 돼 공기연장이 이루어지는가?
▲한창환 본부장
우선 예산부족을 들 수 있다.
특히 장기계속공사에서 2차년도 이후 예산이 사업계획서상의 규모에 비해 부족하게 반영돼 공기가 지연되는 경우가 대부분이다.
그 밖에는 민원발생으로 인한 공사중단, 용지보상 지연으로 인한 공사부지 미확보, 사업계획의 변경 등이 대표적인 계약상대자의 책임없는 공기연장 사유다.
▲이태일 상무
당사의 경우에 발주기관의 귀책 또는 불가항력으로 인한 공기연장 사유는 주로 발주처의 예산부족, 용지/지장물 등으로 인한 인도지연, 발주처 사업계획변경, 민원, 설계조사 협의지연 등이 있다.
▲홍순빈 상무
대부분 예산 배정 지연이나 인허가 지연으로 발생하며, 민원이나 폭우 등 불가항력에 의한 경우도 많다.
실제로, 현장에서는 명확한 한가지 이유에 의한 공기연장보다는 여러 가지 사유가 복합적으로 작용해서 발생하는 경우가 대부분이다.
이 경우, 원인의 규명과 귀책사유의 경중을 판단하기는 어렵지 않으나, 실제 반영에 있어서 서로 유리한 주장만 반복하다보면 적절한 후속 조치 없이 공기만 연장되기도 하는데, 협상력이 열세인 계약상대자(시공사)는 이의를 제기하기 어렵다.
따라서, 좀 더 명확하게 지침이 마련되어서 이러한 문제가 해결될 수 있어야 된다고 생각한다.
▲박채규 교수
건설현장에서 발주기관의 책임있는 사유로 공사기간이 지연되는 경우는 발주기관의 사업준비 미흡으로 인해 인허가 및 사업부지 확보가 불가해 공사가 지연되는 경우와, 사업준비는 철저히 했으나 예기치 못한 영향으로 사업계획이 변경돼 착공이 지연되는 경우가 있다.
또한, 발주기관이나 계약상대자의 책임은 없으나 민원 및 파업, 천재지변등의 불가항력 사유로 인해 공사가 지연되는 경우도 있습니다. 이러한 공사지연 사유를 공사진행 단계별로 구분한다면 다음과 같다.
① 공사계약 체결 전
·사전준비 미흡(인허가 및 부지확보 미흡)으로 인한 공기연장 발생
- 공사계약일반조건 제11조제1항에 의거 발주기관은 계약문서에 따로 정한 경우를 제외하고는 계약상대자가 공사의 수행에 필요로 하는 날까지 공사용지를 확보해 계약상대자에게 인도해야 함에도 불구하고, 발주기관은 공사발주 시 토지의 대지화, 건축 인허가등을 득하기 위한 각종 행정 처리절차의 파악이 불충분해 입찰 및 계약체결 후 인허가 지연 등으로 인해 공사용지의 확보가 불가하다. 정상적인 착공이 불가하게 되므로 공사용지 확보 시 까지 공사기간을 연장하는 경우가 발생하고 있으며, 이와 유사한 사례가 2009년 시행한 예산 조기집행 사업에서 빈번히 발생하고 있다.
②공사계약 체결 후
·사업계획 변경 및 설계변경 사유 발생
계약체결 후 당해 공사와 연계한 사업의 계획이 변경돼 당해 공사를 진행할 수 없는 경우가 종종 발생하고 있다.
예컨대 당해 공사보다 선행되거나 병행되어야 할 별도의 사업이 중단된 경우 당초 계약된 내용대로 공사를 진행할 수 없게 되므로 연계한 사업을 재개할 때까지 착공이 지연되는 사례가 발생하고 있다.
또한, 선행돼야 할 사업내용의 변경 및 취소사유 발생시 설계도서의 재작성, 관련인허가(교통영향평가심의, 건축심의, 기술심의, 건축허가 등)의 재검토 등에 따른 사업추진 일정이 추가로 소요되므로 계약체결 후 설계변경이 진행되는 동안 실질적인 착공이 지연돼 공기연장이 발생하고 있다.
최근의 사례로는 00지하철 민자역사와 연계한 환승통로 공사가 계약체결 후 선행돼야 할 민자역사의 사업이 취소돼 당해 공사진행을 위한 대안을 마련하는 한편 설계변경이 진행됨에 따라 실질적인 착공을 할 수 없는 경우가 발생하고 있다.
·예기치 못한 불가항력 사유로 인해 공기연장 발생
가장 대표적인 사례로는 민원이 발생하거나 문화재등이 발굴되어 공사가 중단되거나 지연되는 경우가 많습니다. 또한, 노조의 파업등이 발생해 현장에서 작업해야 할 노무인원이 확보 될 때까지 공사가 중단되는 경우도 발생하고 있다.
·장기계속 공사의 경우 다음 차수공사 예산배정의 지연으로 공기연장 발생
장기계속 공사는 1차 공사 계약금액을 확보한 후에 입찰을 실시해 1차분 공사를 진행하고 다음 차수공사의 예산을 연차별로 확보해 다음 차수공사를 진행하게 되는데, 계획한 시기에 예산이 배정되지 않을 경우 부득이 다음 차수공사의 예산을 확보할 때까지 공사가 중단돼 공기연장이 발생하고 있다.
▲박정태 처장
문화재 발굴, 지장물 철거지연, 현장 민원발생, 지급자재 공급지연, 지자체 협의지연, 사업계획변경 등으로 공사가 그 사유를 인정하거나 지시한 경우에 국가계약법 시행령 제66조에 따라 공기연장하고 계약금액을 조정하고 있다.
▲권영철 처장
철도건설현장에서 시공자의 책임 없는 사유로 인한 공기연장이 이루어지는 경우가 있다.
용지보상 지연에 따른 공사 착수 지연 ▷문화재 시·발굴 및 정밀 발굴 등이다.
또한, 지자체의 과도한 요구사항, 현장여건변경 및 민원 발생 등 예기치 못한 사유로 공기연장이 발생되기도 한다.
태풍, 홍수 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 기타 계약 상대자의 통제 범위를 초월하는 사태 발생 등의 사유도 있으며, 계약 상대자가 대체 사용할 수 없는 관급 자재 등의 공급이 지연되거나 원자재 수급불균형에 따른 자재공급 지연에 따른 공사의 진행이 불가능하였을 경우가 있다.
장기계속공사의 경우 각 회계연도 사업비를 국회가 의결하는 범위에서 집행해 정부의 예산집행의 신축성은 확보할 수 있지만 예산배정의 불균형으로 공사기간이 지연되고 재정낭비가 발생하는 등 일관성 있는 사업추진이 어려운 경우가 발생된다.
발주처의 책임으로 착공이 지연되거나 시공이 중단됐을 경우도 있다.
■좌장: 한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
질의 2. 만약, 발주기관 귀책 사유 등으로 공기가 연장될 경우, 공사기간이 연장될 뿐 시공물량이 증가하는 것은 아니므로 직접비(직접재료비, 직접노무비, 기계경비)는 증가되지 아니하고 간접비만 증가된다.
따라서 공기연장에 따른 계약금액 조정시 공사 지연기간동안 발생한 간접비에 대해 실비를 산정하게 된다.
그런데 그동안 공기연장에 따른 구체적인 간접비산정기준이 없거나 구체적으로 명시되지 않아 실질적인 계약금액 조정이 불가능해 간접비가 지급되는 경우가 거의 없다는 지적이 많았다.
이에 따라 기획재정부는 2010년 11월 30일 관련예규를 개정, 공기연장에 따른 실비산정기준을 마련해 고시한 바 있다.
그럼에도 발주기관에서 공기연장에 따른 계약금액 조정을 거부하는 사례가 있는 바, 그 이유는 무엇인가?
▲홍순빈 상무
기존에 공사기간 연장을 사유로 간접비를 반영한 사례가 없었다는 이유가 대부분이고, 총사업비관리지침내 사업비 증액 사유에 공기연장이 없거나 예산이 부족하다는 경우도 있다.
따라서, 보다 명확하고 강력한 계도가 전제되지 않는다면 상기 예규의 실효성을 확보하는 것은 쉽지 않을 것으로 생각된다.
▲한창환 본부장
주된 이유는 ‘총사업비관리지침’상에는 총사업비 조정사유로서 물가변동과 설계변경으로 인한 계약금액 조정은 명시적으로 인정되고 있는 반면, 공기연장 등 ‘기타 계약내용의 변경’에 따른 조정은 명기돼 있지 않다.
동 지침상 사업기간의 연장을 수반하는 설계변경은 발주기관이 기재부장관과의 사전협의 절차를 생략하고 자율적으로 조정할 수 있는 항목(자율조정 항목)에 제외돼 있다.
결국 계약금액 조정을 하려면 기재부와의 협의를 거쳐야 되기 때문에 발주기관 입장에서는 상당한 부담으로 작용해 조정에 대해 소극적일 수 밖에 없는 것이다.
또한 국가계약법 시행령 제66조(지방계약법 시행령 제75조)에서 물가변동과 설계변경에 의한 조정사유 발생시에는 의무 조정토록 하고 있으나 공기연장 등 ‘기타 계약내용의 변경’에 따른 조정은 임의규정으로 되어있어 예산이 부족한 발주기관들이 동 규정을 근거로 적극적으로 조정해 줄 리가 없다.
계약당사자가 목적물에 대한 계약상 인도일을 초과한다면 즉각적으로 지체상금을 내야하는 것과 비교하면 형평성에 맞지 않는 규정이라 볼 수 있다.
▲박채규 교수
발주기관의 책임있는 사유로 공사기간을 연장하더라도 일부 발주기관에서는 선례가 없다는 이유로 공기연장에 따른 계약금액 조정을 거부하고 있다.
일부 지자체에서는 공기연장에 따른 간접비를 지급하고자 해도 공사 준공 시 간접비를 지급할 예산이 없다는 이유로 계약금액 조정을 기피하는 경우도 있다.
또한, 서두에 언급한 것처럼 공사발주 단계에서 담당공무원의 준비 미흡으로 인한 공기연장이 발생하게 되어 간접비를 지급하게 될 경우 예산낭비에 대한 책임을 떠안게 되므로 담당공무원이 부담스러운 나머지 공사기간 연장계약만 체결하고 그에 따른 계약금액 조정은 거부하는 사례도 발생하고 있는 것으로 사료된다.
그러나, 일부 의식있는 공무원도 있다.
000공사의 경우 1999년 당시 동 발주기관에 공기연장으로 인한 계약금액 조정사례가 드물었음에도 불구하고, 공기연장에 따른 간접비를 지급한 선례가 없더라도 당해 공사의 기간연장으로 발생한 간접비를 지급하도록 규정된 계약법의의 내용을 상부에 보고하고 관철시켜 계약금액 조정을 한 사례도 있다.
담당공무원의 업무에 대한 적극성과 책임의식이 계약금액조정 사례를 만드는 계기가 될 것으로 사료된다.
▲이태일 상무
발주기관에서 제시하는 공기연장에 따른 계약금액 조정을 거부하는 이유는 대부분 총사업비 등 예산부족이나 동일한 사례가 없다는 등의 이유들이다.
하지만 다른 중요한 원인은 담당자의 진행의지 부족에도 있다고 생각된다.
▲박정태 처장
기재부 회계예규 개정(’10.11.30)으로 신청 및 승인절차와 산정기준이 상당부분 명확졌기 때문에 분쟁사안을 줄일 수 있는 계기가 마련됐다.
LH는 공사의 책임있는 사유로 인해 공사이행기간이 연장되는 경우 공사계약 특수조건에 공사기간 변경에 따른 간접노무비 실비산정 조항을 마련해 관련예규에 의거 실비로 간접노무비를 계상할 수 있도록 하고 있다.
▲권영철 처장
총사업비 관리대상사업의 계약금액의 조정은 총사업비 관리지침에 의거해 시행하고 있으나 총사업비 조정항목 중 공기연장에 대한 조정항목이 없다.
총사업비 조정기준은 공사비, 보상비(토지 등), 시설부대비(감리비 등)로 구성돼 있다. 공사비 조정기준은 국가계약법시행령 제64조(물가변동), 국가계약법시행령 제65조(설계변경)의 규정에 따라 총사업비를 조정할 수 있으나, 국가계약법시행령 제66조(기타 계약내용의 변경)에 해당되는 공기연장 등의 총사업비 조정 항목은 명기되어 있지 않은 실정이다.
공기연장에 따른 간접비 보상은 객관적으로 타당성이 미흡하다는 것을 지적하고 싶다.
▷계약상대자에 대한 임직원의 급여 및 현장 종사원의 수가 회사별로 상이(간접노무비) ▷ 현장별 가설비, 수도광열비, 복리후생비, 소모품비 등이 현장별로 상이(일반관리비)하다.
■좌장: 한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
질의 3. 현재 정부에서는 총사업비 500억원 이상 토목사업 및 총사업비 200억원 이상 건축사업(전기·기계·설비 등 부대공사비 포함)은 총사업비 관리대상 사업으로 규정하고 있습니다.
총사업비 관리대상 사업의 경우 설계변경과 물가변동으로 인한 계약금액 조정만을 인정하고 있어, 공기연장 등 기타 계약내용 변경에 따른 계약금액 조정은 불가능하다는 비판이 있습니다.
예를 들어 총사업비관리 대상사업에도 ‘공기연장 등 기타 계약내용의 변경’을 계약금액조정사유로 포함하는 방안은 어떻습니까?
▲이태일 상무
정부에서는 예산관리를 엄격히 하기위해 총사업비 관리대상 사업을 지정하고 있지만, 발주처의 사유로 인한 공기연장의 경우, 업체의 비용부담이 가중되는 것은 명백한 사실이다.
이러한 경우 마땅히 계약금액을 조정할 수 있도록 하는 것이 합리적이라고 생각된다.
▲한창환 본부장
앞서 말씀드린 바와 같이 ‘총사업비관리지침’상에 공기연장에 따른 조정이 명시돼 있지 않음에 따라, 대부분의 발주기관이 동 지침상 불명시를 이유로 공기연장에 따른 간접비 반영에 소극적인 실정이다.
따라서, 근본적인 해결을 위해서는 동 지침상 계약금액 조정사유와 자율조정 항목에 공기연장 등 ‘기타 계약내용의 변경’을 포함시켜서 발주자의 귀책사유로 인한 공기연장에 따른 간접비용 조정이 원활히 이루어질 수 있도록 해야 한다.
이렇게 되면 발주기관도 공사계획 수립시부터 공사발주까지 면밀한 검토를 거쳐 공사를 발주하는 순기능도 얻을 수 있으리라 생각된다.
▲박채규 교수
총사업비 대상공사의 경우 총사업비관리지침 제100조에 의거 물가변동 및 설계변경에 의한 사업비 변경은 발주기관이 총사업비를 자율조정토록 규정하고 있다.
기타 계약내용으로 인한 사업기간 변경은 동 지침 제7조에 의거 계속비 공사의 경우 불가피한 경우를 제외하고는 사업비가 변경되는 사업기간의 연장은 불허하고 있으나, 동 지침 101조에 의거 민원등의 사유로 사업기간의 연장이 필요한 경우에는 기획재정부 장관과 협의해 사업비를 조정토록 하고 있으므로 총사업비 관리대상 사업이라 할지라도 현행 규정 상 민원등의 공기연장 발생사유를 기획재정부 장관과 협의해 공사기간 연장에 따른 계약금액 조정이 가능 할 것으로 사료된다.
총사업비 관리대상사업 여부는 발주기관의 소속 또는 자격(지위 등)에 따라 다르고, 지침(규정)도 발주기관의 사유에 의한 사업기간 연장시에는 기획재정부 장관과 협의해 조정하도록 하고 있으므로, 제도적인 개선보다는 공정한 거래 질서를 확립하는 차원(공정거래법, 감사원법, 계약특수조건 등)에서 사업기간 변경(연장 또는 단축지시 등)에 따른 계약금액 조정 여부를 의무규정화(정당한 청구권이 전제) 하는 것이 급선무라 할 것이다.
▲홍순빈 상무
당연히 포함돼야 한다고 생각한다.
시공사의 귀책사유로 준공기한을 맞추지 못할 경우 지체상금을 부담하게 되어 있는 바, 시공사의 귀책사유가 아닌 경우로 공기가 연장됐을시 증액이 가능하도록 총사업비 관리지침의 변경이 수반되어야 한다.
더해, ‘중앙관서 자율조정 항목’으로 지정해 공기연장이 적시에 적절하게 이루어 질 수 있어야 할 것이다.
▲박정태 처장
LH 사업은 정부예산 사업과는 달리 총사업비 관리 대상사업이 아니며 공사이행기간의 변경에 따른 간접노무비 실비 산정에 대해 공사계약 특수조건으로 규정하고 있어 계약금액 조정이 가능하다.
▲김채규 과장
공사기간이 연장된 경우 이에 따른 공사비 증액분을 고려해 공사금액이 조정될 수 있도록 총사업비의 조정도 필요하다고 생각한다.
현재 국가계약법 시행령에 공사기간이 변경된 경우 계약금액을 조정할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우 적용되는 실비산정의 기준을 계약예규에서 구체적으로 정하고 있다.
계약금액 조정의 법적 근거나 기준 등이 이미 제시되어 있고, 총사업비 관리지침에서도 사업추진 내용이나 절차는 국가계약법 등을 따르도록 규정하고 있으므로, 법규의 일관성 차원에서 총사업비관리지침에도 공사기간 변경 시 총사업비를 조정할 수 있도록 근거규정을 명확히 하는 방안을 검토할 수 있을 것으로 본다.
■좌장: 한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
질의 4. 예산부족 등을 이유로 조정을 거부하거나 조정요구 공문의 접수 자체를 거부하는 사례가 있다고 하는데, 사실인가?
이와 같이 예산부족에 따른 계약금액 조정 거부 방지를 위해서는 공사예비비제도를 도입해야 한다는 의견이 있다.
예를 들어 사업예산과 낙찰금액간의 차액을 공사예비비로 두어 계약금액 증액 등에 사용하자는 의견이 있는데, 어떻게 생각하나?
▲한창환 본부장
저희가 파악해 본 바에 따르면 일부 발주기관에서는 예산부족을 이유로 조정을 거부하거나 조정요구 공문 접수자체를 거부하고 있는 것이 사실이다.
따라서, 이러한 문제를 근본적으로 해소하기 위해서는 공사예비비 제도를 다각도로 연구검토할 필요가 있다.
예를들면, 건설공사 프로젝트별로 낙찰차액을 활용해 예비비를 책정하는 방법이 있을 수 있고, 외국의 경우와 같이 총사업비의 10〜15% 범위 내에서 반영시키는 방법 등 다양한 검토가 필요할 것으로 생각된다.
다만, 예비비제도가 도입되면 현재의 E/S 등 계약금액 조정제도 전반에 대한 검토가 같이 이루어져야 하기 때문에 보다 면밀한 연구가 먼저 진행되어야 될 것이다.
▲박채규 교수
좋은 의견 이라고 생각한다.
다만, 그에 따른 부작용도 고려해 보아야 할 것이다.
예컨대, 국내 공사는 예정가격 이하로 계약을 체결하게 되므로, 낙찰차액(예정가격과 계약금액과의 차액을 말함)이 발생하게 되고, 이 낙찰차액은 총사업비 변경요구 등의 절차를 통해 사업추진에 필요한 비용 또는 설계변경 및 물가변동 등에 사용하고, 공사준공 후 남은 예산은 국고에 환수하게 되므로, 차기 유사 사업 진행 시 예산배정이 축소되는 점을 우려해 배정된 예산은 모두 소진하려는 경향이 있기 때문이다.
발주기관의 책임있는 사유로 인한 공사기간의 변경은 물가변동 및 설계변경과 달리 모든 공사에 반드시 발생하는 것은 아니므로, 모든 공사 발주 시 공기연장에 따른 계약금액 조정에 대비한 별도의 예비비를 마련해 둔다면, 필요하지 않은 경우에도 공기변경(연장 또는 단축)에 따른 계약금액 조정이 발생할 수도 있을 것으로 우려된다.
또한, 2004년 이후 총사업비 관리대상 사업의 낙찰차액을 설계변경 등에 임의로 사용하지 못하도록 변경해 예산낭비 요소를 제거한 취지도 간과해서는 안될 것이다.
따라서, 당초 확정하였던 사업기간 변경을 최소화할 수 있는 제도적 장치는 유지하면서 발주자의 책임(계약상대자의 책임이 아닌 모든 경우)에 의한 변경 사유가 발생하는 경우 발주자는 의무적으로 계약금액을 변경하도록 계약특수조건에 규정하고, 발주기관에 대한 관리감독(감사 등) 및 각종 평가(기관 및 사업평가 등)에 그 이행 여부를 반드시 확인해 보고될 수 있도록 하는 것이 실효성을 담보하는 것이라 하겠다.
▲이태일 상무
외국의 경우 공사예산에 사전에 예측하지 못한 사유로 인한 공사비 증액에 대비해 일정한 예비비를 설정해두는 것이 관례화 돼 있으며, 실제로 국제표준(Global Standard)와 부합하는 예산제도이다.
우리도 건설산업선진화 차원에서도 발주처가 예측하지 못한 공사예산 증액에 대비해 공사예비비를 편성하도록 해 공공 건설 공사를 효율적으로 추진하는 방법을 검토해봐야 할 것이다.
▲홍순빈 상무
좋은 의견이다.
그 실행 방안으로 총사업비에서 낙찰차액을 조정(감액)하지 말고 공사예비비로 두고 합리적인 사유에 따른 공사비 증감을 충분히 반영할 수 있도록 해야 한다.
▲박정태 처장
단순히 공사의 예산부족이나 기타 부당한 사유로 우리공사가 일방적으로 조정을 거부하는 경우는 없다.
LH는 계약서로서 공사계약 일반조건 및 특수조건에 의거 계약금액 조정을 이행하고 있으므로 공사 예비비제도와 무관하게 계약금액 증액이 가능하다. 다음과 같은 조항을 참고하고 있다.
※ 공사계약 일반조건
제23조(기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정) ① 공사는 공사계약에 있어서 제20조 및 제22조의 규정에 의한 경우 외에 공사기간·운반거리의 변경 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정해야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정한다.
※공사계약 특수조건
제36조(공사이행기간의 변경에 따른 간접 노무비 실비산정) ① 공사의 책임있는 사유로 인해 공사이행기간이 연장되는 경우 간접노무비의 실비산정은 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제66조의 규정에 의한 계약예규·정부 입찰·계약 집행기준 제13장(실비의 산정)에 의거 산정된 실발생비용으로 계상하되 계약당시 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 일평균 간접노무비를 초과해 계상할 수 없다.
▲김채규 과장
해당 개별사업의 추진만 고려할 경우에는 위와 같은 예비비 방식을 고려해 볼 수 있겠다.
그러나, 전체적인 공공사업의 효율적인 추진 차원에서는 예비비를 과도하게 계상해 놓을 경우 다른 사업 추진에 투입이 가능한 예산을 상당기간 사용하지 못하고 묶어두는 역효과를 낼 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다고 생각한다.
대신, 필요한 경우 국가계약법령에 계약금액 조정사유로 명시되어 있는 물가변동·설계변경·기타 계약 내용 변경에 따라 연간 발생되는 공사금액의 경험적인 조정폭을 수치화해 정부 전체적인 차원에서 일정 수준의 공사 예비비를 계상해 활용하는 방안 등을 고려해 볼 수 있을 것이다.
■좌장: 한국건설산업연구원 김영덕 연구위원
질의 5. 물가변동, 설계변경의 경우 조정사유가 발생하면 의무적으로 계약금액을 조정토록 하고 있으나, 기타 계약내용 변경의 경우 계약금액을 조정할 필요가 있는 경우에 대해 조정토록 하고 있어 발주기관이 거부수단으로 악용하는 사례가 있다고 한다.
이를 방지하려면, 발주처의 귀책 사유 등에 의한 공기연장의 경우, 계약금액 조정을 강제 규정으로 전환하는 것이 필요하다는 의견이 있는데, 어떻게 생각하나?
▲한창환 본부장
아시다시피 공기연장은 예산부족, 민원발생으로 인한 공사중지 등 대부분 발주자의 귀책사유로 발생함에도 불구하고, 국가계약법 시행령 제66조(지방계약법 시행령 제75조)는 공기연장 등 ‘기타계약내용 변경’으로 인한 계약금액 조정여부는 발주자 재량으로 결정토록 하는 임의규정인 것이 가장 불합리한 문제다.
과거부터 항상 있어왔던 간접비 미반영 문제가 최근 이렇게 크게 이슈화되고 있는 것은 품셈현실화, 실적공사비 확대, 낙찰율 하락 등으로 공사비가 실행에도 못 미치는 상황에서 눈덩이처럼 불어나는 추가 간접비를 우리 건설업체들이 더 이상 감당하고 갈 수 없게 되었기 때문이다.
한 조사에 따르면 ’11년 12월말기준 대형건설업체 13개사 공기연장 간접비 미반영 현황이 144개 현장에서 2천504억원에 이른다고 한다.
따라서, 늦은 감이 있지만 이제는 건설업체들의 귀책사유 없는 공기연장으로 인한 간접비 반영 규정을 강행규정화해 건설업계의 일방적인 손해를 막아야 하며, 이는 국가계약법 제5조(지방계약법 제6조)에 규정되어 있는 계약당사자간 신의성실에 따른 계약이행 원칙을 구현하는 최소한의 조치라고 생각한다.
▲박채규 교수
공사계약일반조건 제26조제2항에 의거 ‘계약담당공무원은 계약기간연장 신청이 접수된 경우 즉시 그 사실을 조사하고 공사가 적절히 이행할 수 있도록 계약기간 연장 등 필요한 조치를 해야 한다.’ 강제규정 하고 있으나, 동 조건 제26조제4항에 의거 ‘계약기간을 연장한 경우에는 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 계약금액을 조정한다’로 규정하고 있어 계약금액 조정에 대한 규정 문구를 임의 규정으로 오해할 수 있다.
허나, 현행 공기연장에 따른 계약금액 조정에 관한 분쟁 발생 시 소송 또는 중재의 판례에서도 계약상대자가 청구권 행사를 적법하게 요구하였다면, 공기연장으로 인한 계약금액 조정은 해야 하는 것으로 판결하고 있고 기획재정부 또한 의무규정으로 유권해석 하고 있다.
따라서, 제도적 장치에 문제가 있는 것은 아니며, 발주기관이 공공조달의 공정거래질서 확립이 민간시장의 동반성장에 출발임을 인식해 솔선수범하는 실천 자세를 보여주어야 할 것이다.
▲이태일 상무
국가계약법 시행령 제64~66조에서 계약금액 조정사유에 대해 물가변동, 설계변경은 의무적으로 계약금액을 조정토록 돼 있으나, 공기연장의 사유는 계약금액을 조정할 필요가 있는 경우에 대해 조정토록 되어있다.
공기연장으로 인한 경우도 발주처 귀책이나 불가항력으로 인한 경우에는 물가변동이나 설계변경의 경우처럼 강제규정으로 전환하는 것이 마땅하다고 사료된다.
▲홍순빈 상무
찬성한다.
합리적인 계약금액의 조정을 위해서 우월적 지위를 갖는 발주자에게 합당한 의무 규정을 두어 강제하는 것은 실효성을 담보하는 필수적인 방안이라고 생각된다.
실제 공사기한 연장에 따른 처리 현황을 살펴보면, 시공사의 귀책사유가 아닌 경우에도 공사비 변경 없이 공사기한만 연장하거나, 일부만 살짝 반영하는 경우가 대부분이다.
이는 원도급사의 원가상승(간접비 및 경비 증가 등)으로 이어져 경영난을 가중시키고 있으며, 또한 연쇄적으로 공기가 연장될 수 밖에 없는 하도급사까지 그 영향을 그대로 받아 건설업계의 총체적인 경영난으로 이어지고 있다.
최근 정부에서는 중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원, 노무자 보호를 위한 직불제 등 상생을 위한 정책들이 추진되고 있지만, 이러한 근본적인 문제들의 해결이 선행돼야만 건설업계의 상생 발전이 가능할 것으로 생각된다.
마지막으로, 사회가 많이 발전하고 있다.
특히 공공건설시장이 보다 투명하고 공정하며 원칙을 중요하게 생각하는 시장으로 매일 매일 발전하는 것을 느낄 수 있다.
최근 그 발전을 위한 변화도 심하고 복잡하며 다변화되고 있고 이에 맞춰서 건설산업의 전반적인 System이 유연하게 변화해야 될 것으로 생각된다.
특히, 공공 계약제도는 보다 명료하고 합리적으로 발전해 건설산업의 발전을 이끌어 갈 수 있어야 하고, 이러한 중요한 역할을 소홀히 해 자칫 건설산업의 발전을 저해하고 국가경쟁력을 약화시키는 공공 계약제도가 되어서는 안될 것이다.
이를 위해서 공공의 주체 뿐만 아니라 민간 기업과 학계, 연구기관 등 모두가 지혜를 모아야 할 것이다.
▲박정태 처장
LH는 계약서의 일부인 공사계약 특수조건으로 공사의 책임있는 사유로 공사기간이 연장되는 경우, 간접노무비의 실비산정은 국가계약법과 정부 계약예규에 따라 산정된 실발생비용으로 계상 가능토록 규정돼 있어 이미 강제규정에 준해 이행되고 있다.
※공사계약 일반조건
제23조(기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정) ① 공사는 공사계약에 있어서 제20조 및 제22조의 규정에 의한 경우 외에 공사기간·운반거리의 변경 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정해야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정한다.
※공사계약 특수조건
제36조(공사이행기간의 변경에 따른 간접 노무비 실비산정) ① 공사의 책임있는 사유로 인해 공사이행기간이 연장되는 경우 간접노무비의 실비산정은 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제66조의 규정에 의한 계약예규 ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제13장(실비의 산정)에 의거 산정된 실발생비용으로 계상하되 계약당시 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 일평균 간접노무비를 초과해 계상할 수 없다.
▲권영철 처장
공기연장에 따른 계약금액의 조정을 강제규정으로 전환하기 위해서는 공기연장에 따른 간접비의 객관적 산출 기준 등 마련하고 강제규정으로 전환하는 것이 공사의 품질 및 안전 확보에 바람직 할 것으로 판단된다.
▲김채규 과장
발주기관의 사유에 따라서 공사기간이 연장되는 경우에는 계약금액을 조정하는 것이 타당하다고 생각한다.
다만, 공사기간 변경 등은 다양하고 복합적인 사유에 따라 발생할 수 있으므로, 각 사안별 사유에 따라 조정여부와 조정규모 등을 합리적으로 판단할 수 있도록 구체적인 기준 마련이 필요하다고 본다.
