행정안전부에서는 2009년 시범사업을 거쳐 2010년부터 추정가격 2억원 이상 100억원 미만 공사에 대하여 주계약자 공동도급 방식을 전면 시행하였다.
주계약자 공동도급이란 발주자가 종합건설업자와 전문건설업자 간의 공동수급체와 계약을 체결하고, 종합건설업자가 주계약자가 되어 공사를 시공하는 방식으로서, 발주자는 종합건설업체와는 물론 기존의 하도급업체인 전문건설업체와 직접적인 계약 관계를 갖는 특성이 있다.
그런데, 주계약자 공동도급은 당초 목적과는 달리 건설현장에서 ‘상생협력’ 관계가 아닌 ‘경쟁’ 관계를 유발하고, 원하도급간 장기적 협력관계를 붕괴시키는 문제점이 지적되고 있다.
그 이유는 공사입찰에 참여하기 위하여 종합건설업체와 전문건설업체 사이에 일시적이고 1회성 관계가 증가하고 있기 때문이다.
심지어 부계약자인 전문건설업체를 구하지 못하여 실적이 우수한 종합건설업체가 공사 입찰에 참여하지 못하는 사례도 나타나고 있다.
또, 주계약자 공동도급 하에서 전문건설업체는 발주자로부터 직접 원도급을 받는 지위에 있기 때문에 주계약자의 시공관리에 대한 조정 권한이 약화되고, 유기적 협력에 기초한 공사 수행이 곤란해지는 문제점도 지적되고 있다.
-하자책임 불확실성 증대
법리적으로 주계약자 공동도급은 분담이행방식의 공동도급 유형에 해당하고, 시공과정을 보더라도 분담 내용에 따라서 시공하는 분담이행방식과 동일하게 운영된다.
그러나 하자책임은 분담이행방식이 아니라 주계약자로 하여금 연대책임을 지도록 규정하고 있는 모순이 있다.
이는 계약법적으로 타당하지 않으며, 주계약자에게 과도한 책임을 부과하는 것으로 볼 수 있다.
실제로 모든 하자 분쟁은 하자구분이 곤란한 경우에 발생하고, 지자체 시범사업 결과, 건축공사와 기초공사는 하자에 대한 분쟁 발생 가능성이 높은 것으로 지적된 바 있다.
따라서 주계약자 공동도급의 실제 운영 과정에서 책임 주체가 애매한 하자에 대해서는 분쟁이 발생하고, 하자 처리가 지연될 가능성이 높으며, 결과적으로 발주자의 리스크가 증가하고, 소비자의 피해가 우려된다.
-소규모 공사는 적용 제외해야
원칙적으로 주계약자 공동도급은 현대적인 공사계약 원리에 부합하지 않으므로 폐지하는 것이 요구된다.
각 국의 건설공사 발주체계를 살펴보더라도 종합건설업자가 계약이행이나 하자에 대하여 일관된 책임을 지고, 협력업체나 자재·장비업자를 고용하여 공사를 수행하는 것이 글로벌스탠다드다.
하도급 관행에 문제가 있다면, 당연히 하도급 관련 제도를 보완하여 대응하는 것이 필요하다.
하도급 문제를 입찰 제도로써 해결하려는 것은 건설생산체계의 근간을 뒤흔들 수 있고, 이는 계약 이행이나 하자 책임 등 다양한 파급 효과를 불러올 수 있다.
다만, 현실적으로 이미 제도화되어 있는 상태에서는 공사 발주방식으로서 주계약자 공동도급 방식을 선택함에 있어 발주자에게 재량권을 부여하는 것이 요구된다.
또한, 주계약자공동도급 적용 대상에서 소규모공사를 제외하는 것이 요구된다.
특히, 30억원 미만 공사는 ‘주계약자 방식’을 포함하여 공동도급의 효율성이 저하된다. 그 이유는 소규모공사를 공종별로 분리하는 것은 오히려 공사비가 증액될 가능성이 높으며, 발주기관의 행정력 낭비, 재량권 축소 등의 문제점이 예상되기 때문이다.
또한, 현행 ‘건설산업기본법’에서 30억원 미만 공사는 30% 이상을 원도급자가 직접 시공하도록 규정하고 있다. 따라서 30억원 미만 공사는 하도급에 의존하는 공사 수행이 부적절한 것으로 볼 수 있다.
나아가 하자책임이 불분명한 건축공사나 ‘건설산업기본법’의 재하도급 및 영업범위와 관련된 방파제공사, 조경공사, 그리고 종합건설업이 중복되는 공사 등도 주계약자 공동도급이 부적절하다는 것이 일반적인 견해다.
주계약자 공동도급 제도의 취지가 저가하도급 등 하도급 운영상의 문제점을 해결하기 위한 것이라면, 실질적으로 저가 하도급이 문제시되고 있는 최저가낙찰 대상 공사를 위주로 적용 대상을 한정하는 것이 요구된다.
최민수 건설정책연구실장(한국건설산업연구원)
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