만약 정부의 의지가 관철되려면, 건설시장의 자율적 기능이 강화돼야 할 것이다. 현재 건설산업의 구조적 특성과 우리의 발주여건을 감안한다면, 그 기반은 아직 취약한 실정이다.
아무튼 정부규제 보다 시장 자율이 강조된다면, 빠트릴 수 없는 것이 건설보증의 기능과 역할이다. 최근 글로벌 금융위기로 추춤하지만, 건설보증에 대한 많은 논의가 있어 왔다.
외환위기 이후 건설업체의 부도는 연대보증인의 연쇄 부도로 이어지는 등 그 파장이 매우 컸다.
정부는 건설보증제도 및 건설보증 시장의 부실과 왜곡이 이러한 현상을 가속화시킨다고 보고 이행보증제도의 도입 등 개선방안을 제시했다.
건설업체의 공제조합 가입 임의화, 보증가능금액확인서 제도의 도입 등의 정책 변화가 뒤따랐다.
건설보증 시장 개방도 건설보증의 문제와 한계를 극복하기 위한 방안으로 논의돼 왔다.
우리가 벤취마킹한 미국은 경쟁 구도 속에서 보증이 건설산업에서 아주 중요한 역할을 수행해 왔다. 무엇보다 정부에 의한 규제가 아니라 시장에 의해 건설산업을 자율적으로 조정하는 첨병 역할을 해 왔다.
입찰보증을 인수하는 과정에서 엄격한 심사를 통해 부적격한 업체를 걸러낸다. 그 다음 공사를 낙찰받은 업체가 이행보증을 신청하면, 다시 철저한 보증심사과정을 거쳐 보증서를 발급해주고 있다. 일반적으로 보증의 기본적인 기능은 위험을 인수해 위험을 분산시키거나 완화시킨다.
건설산업은 대표적인 수주산업으로 완성품이 없이 적격한 업체를 선정해야 하므로 업체 평가나 적격업체 선정이 더욱 어렵고 중요하다.
건설보증은 사전심사기능을 통해 입찰서류·계약서 및 계약조건 등을 검토하며 사업계획 및 사업추진조직 및 참여 인원 등을 평가하게 된다.
이러한 평가를 통해 보증서 발급 유무를 결정함으로써 입찰과정에서 부적격업체를 배제시키는 역할을 수행하게 된다.
하지만 국내 건설보증시장은 여러 가지 측면에서 구조적으로 취약하다. 무엇보다 건설보증기관은 조합형태로 운용되기 때문에 보증인수 과정에서 올바른 심사가 이뤄지지 못한다.
국내 건설보증을 전담하고 있는 기관은 건설공제조합, 전문건설공제조합, 설비공제조합의 3대 공제조합과 서울보증보험이 있다. 조합에 출좌한 조합원이 보증서를 요구할 때 인수를 거부하기란 불가능하다.
일례로 입찰보증은 보증심사없이 발급되고 있다. 계약보증도 신용평가 절차는 밟고 있지만, 한계가 있을 수밖에 없다. 이를 개선하려면 조합의 의사결정 체계 등 조직 구조의 정비가 필요하다.
나아가 각 조합은 보증인수 능력을 제고시켜야 한다. 공제조합은 투명하고 철저한 심사를 통해 보증을 인수해야 한다.
시공연대보증인 제도는 경제적인 합리성이 결여된 제도로 점차 폐지돼야 한다. 연대보증인 제도가 폐지될 경우 연대보증인이 가지는 역무적 보증기능을 대체할 수 있는 대안으로 이행보증이 활성화돼야 한다.
이행보증의 활성화를 위해서는 실손보상에 대한 준비가 되어 있어야 한다. 실손보상을 위해서는 공사품질, 공정관리 등 엔지니어링에 근거한 다양한 기준들이 마련돼야 한다.
미국 등에서는 품질기준이 명확함은 물론 자세한 감독사항을 활용하고 있으며, 미국의 보증보험사들은 엔지니어링 인력을 자체 보유하거나 외부인력을 활용해 기술적인 평가나 관리를 수행하고 있다.
이에 반해 우리나라의 경우 마땅한 기준이 없고 있더라도 모호하므로 발주자의 요구가 기준이 될 때가 많다.
건설보증의 구조적 문제에 대한 해결책으로 보증시장 개방이 논의되고 있다. 유의할 점은 보증시장 개방은 하나의 수단이고 그 목적은 경쟁을 통한 높은 수준의 보증서비스 제공과 산업발전에 기여에 있다.
겸업제한 철폐와 영업범위 철폐로 업역 중심의 보증시장 구조는 앞으로 붕괴될 것으로 보인다. 자연스레 1차적 경쟁구조가 만들어질 수밖에 없을 것이다.
다음으로 손해보험사 등 금융기관이 건설보증시장에 참여하는 2차 시장 개방이 있다. 국토해양부나 개별 조합들의 의지와는 관계없이 금융 부처의 결정에 따라 이들의 건설보증시장 참여는 이루어질 수 있다.
이 경우 개별 보증기관의 근거법이 달라 혼란이 초래될 수 있다.
건설산업기본법에 근거한 조합들과 보험업법에 근거한 손해보험사가 경쟁해야 하는 것이다.
특히 보증시장의 개방에 따른 부작용도 있다는 점을 간과해서는 안된다. 보증시장의 과도한 경쟁은 보증기관의 부실로 귀착된다.
한국보증보험과 대한보증보험의 동시 부실과 파산이 그 좋은 예이다. 일부 학자들은 오히려 보증의 독점적 구조를 지지하거나 감독 부처의 엄격한 관리, 감독을 주장한다.
아무튼 향후 건설산업은 정부의 규제가 점차 줄어들면서 시장중심의 체제로 갈 것이다.
산업의 자율적 통제를 위해 건설보증의 역할이 더욱 부각될 것이다. 건설보증 기관은 엄격한 보증심사를 통한 스크린 기능을 수행해야 한다.
정부는 보증기관이 경쟁을 통해 질 좋은 보증 서비스의 제공할 수 있도록 유도하고, 경쟁의 부작용을 최소화하기 위해 관리, 감독기준은 물론 공정한 경쟁 기반 등을 마련해야 할 것이다.
김명수 교수 (가톨릭대학교 경제학과)
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