그 배경은 건설산업의 진입규제, 불합리한 발주제도, 부정부패 만연 등 폐쇄적이고 경직적인 제도와 관행으로 인해 건설산업의 생산성 저조하다는 것이다. 구체적으로 업종별 영업범위 제한, 겸업금지 등 경직적 칸막이 규제로 시장기능이 왜곡되어 견실한 업체의 성장기반 약화됐고, 발주 및 계약제도는 입·낙찰 심사기준의 변별력 부족과 나눠먹기식 운용으로 공공 공사의 효율적 추진에 장애가 있었다는 것이다.
이러한 건설산업의 문제로 공공공사 발주와 관련한 발주방식의 획일화 및 입·낙찰 제도의 변별력 부족을 들고 있다.
즉 종래 공공공사는 공사규모에 따라 획일적인 발주방식을 적용하여 공사특성에 맞는 다양한 발주방식의 적용이 곤란했다. 그리고 입·낙찰방식의 변별력 부족 및 과도한 가격경쟁으로 부실업체가 양산되고 건실한 건설업체의 기반이 붕괴됐으며, 턴키·대안 공사 입찰과 관련하여 심사방식의 형식화 및 투명성 부족으로 입찰담합·뇌물수수 등 부조리가 상존하고, 심사위원에 대한 과도한 로비로 사회적 비용이 과다하게 낭비됐다. 책임회피·인력부족으로 책임감리에 과도하게 의존하는 등 발주역량 취약으로 효율적인 사업관리 및 사후평가체계가 미흡했다는 것이다.
이에 건설산업선진화 위원회는 건설산업의 생산성 향상 및 국제경쟁력 강화를 목표로, 건설산업의 개방화, 효율화, 투명화를 추진방향으로 삼아 4가지 추진과제를 설정했다. 그 가운데 공공공사와 관련하여 발주제도 개선으로 인한 공공사업의 효율성 향상을 들고 있다.
아울러 공공사업의 효율성을 향상시키기 위한 대안으로 발주제도를 개선하여 발주자가 독자적인 권한과 책임을 가지고 공공사업을 수행할 수 있도록 하여 사업의 효율성을 향상시킨다는 것이다.
즉 발주자가 사업특성에 맞게 공사를 발주할 수 있도록 턴키방식을 다양화하고, 물량과 공법 등을 입찰참가자가 산정하여 제안하는 소위 순수내역입찰제 등을 새로 도입했다. 이는 대형 고난이도 공사에 한정하여 적용되던 턴키방식을 공기단축이 중요한 공사에도 적용하고, 지하철 등 선형공사의 공구간 설계 통일성 확보를 위해 기본설계 후 실시설계·시공을 일괄입찰하는 방식도 다시 도입하여 활용한다는 할 계획이라고 한다.
또한 소위부적격업체가 입찰에 참가할 수 없도록 입찰참가자격 사전심사(PQ)의 심사기준을 내실화하고, 덤핑입찰 업체는 보증을 받을 수 없도록 보증서발급 거부제도도 강화했다. 낙찰자 결정이 요행이 아닌 가격과 실력에 따라 이루어지도록 최적가낙찰제의 경우 최저가 입찰자부터 입찰가격의 적정성을 심사하여 낙찰자로 결정하되, 터무니없이 낮은 가격은 낙찰될 수 없도록 입찰가격 적정성 심사도 강화한다. 특히 턴키공사 설계심사의 경우, 현행 전문가 Pool(3천명) 방식을 폐지하고, 발주기관이 내부직원 중심으로 자체 심의위원회를 구성·운영하여 자신의 독자적인 책임으로 심사를 하도록 하고 그 결과를 공개하며, 자체심의가 곤란한 기관은 국토해양부에 설치될 중앙상설심의 위원회에 발주기관 직원이 참여하여 심의토록 하는 동시에 위원명단 사전공개와 심사결과 공개, 민간위원의 재산신고 및 공무원 의제 처벌로 투명성을 제고하여 턴키관련 비리를 최소화할 예정이라고 한다.
이상의 건설산업 선진화 방안을 살피건대, 그간 건설산업의 문제점을 진단하고 향후 추진할 목표와 방향은 어느 정도 타당하다고 판단되나, 몇 가지 아쉬운 점이 있어 이하에서 언급한다.
첫째, 발주자가 사업특성에 맞게 공사를 발주할 수 있도록 턴키방식을 다양화하고, 물량과 공법 등을 입찰참가자가 산정하여 제안하는 소위 순수내역입찰제 등을 새로 도입하는 것과 관련하여 발주기관이 현 시점에서 사업특성에 맞게 공사를 발주하고 예산을 집행할 능력이 구비되어 있다고 보기 어렵다는 것이다. 특히 순수내역입찰제 등 새로운 입찰제도를 도입할 경우 가장 예민한 문제인 어떤 기준에 의하여 낙찰자를 선정할 것인지 여부가 매우 중요한데, 향후 제도개선위원회에서 이에 대한 면밀한 검토와 치열한 토론이 있어야 할 것으로 본다.
둘째, 부적격업체가 입찰에 참가할 수 없도록 입찰참가자격 사전심사(PQ)의 심사기준을 내실화한다는 점과 관련해서다. 위 문제는 이미 수년전부터 대두된 것으로서 문제의 실상이나 해결방안을 몰라서 해결하지 못한 것이 아니라 기득권업체의 강력한 반발 및 중소기업 보호라는 정책적 문제로 인하여 아무도 나서서 책임지고 해결하지 못한 사안 가운데 하나였다는 점을 염두에 두고 이 기회에 선진화 목표와 방향에 따라 적극적으로 해결하는 것이 필요하다고 보인다.
이번에도 위 문제를 합리적으로 해결하지 못한다면 PQ제도는 그 존립여부를 심각하게 검토해야 할 것이다.
셋째, 최적가낙찰제의 경우 최저가 입찰자부터 입찰가격의 적정성을 심사하여 낙찰자로 결정한다는 점과 관련하여 최저가 제도의 가장 큰 문제인 부실시공의 우려의 문제를 어떻게 조화할 것인지 심각하게 검토되어야 할 것이다.
현시점에서 건설산업의 선진화도 중요하지만 건설산업 선진화란 명목보다는 위 낙찰제의 방식으로 낙찰자가 선정되어 공공시설물이 부실하게 시공된 결과 그 시설물이 붕괴될 경우 국민의 생명과 신체의 안전이 심각하게 훼손될 가능성이 상당하고 이는 그 어떤 명분이나 논거보다 우선하기 때문이다.
이상에서 살펴본 것 이외에도 언급할 내용이 상당하나, 향후 위 선진화 방안을 구체적으로 실천한 제도와 법령이 준비되는 과정에서 대한민국 각계의 전문가들의 지혜를 모아 국가의 경제발전과 국민의 안전을 도모하고 건설산업의 선진화를 이룰 수 있는 현명한 방안이 창조되길 기원한다.
김성근 변호사 (법무법인 동인)
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