최근 정부의 주택정책 방향은 수요억제와 아울러 공급확대를 강조하고 있으며, 수도권의 주택공급 확대 및 장기임대주택 확충을 위한 공공부문 역할 강화를 추진하고 있다.

2004년~2005년중 공공택지와 민간택지간의 주택공급비율은 43:57이었지만, 11.15대책에서는 신도시 등 공공택지에서 86.7만호(53%), 민간택지에서 77.3만호(47%)를 공급할 계획이다.

민간부문의 주택공급 비중은 2002년~2003년에는 약 80%까지 차지했다가 주택공급규제가 강화된 2004년 이후부터 감소추세를 나타내고 있다.

주택공급 확대를 위해서는 공공부문의 역할만 강화할 것이 아니라 민간부문의 공급 확대도 중요하고, 이를 위해서는 민간에 대한 주택공급규제 완화가 필요하다.

특히 1.11대책에 포함되어 있는 분양가 상한제나 분양원가 공개 확대와 같은 민간부문에 대한 주택공급규제는 시장경제 원리에 맞지 않을 뿐만 아니라, 주택공급을 위축시킬 우려가 크기 때문이다.

한국건설산업연구원은 1.11대책 발표 직후 한국주택협회와 대한주택건설협회 회원사인 133개 건설사를 대상으로 설문조사를 실시한 결과 대부분의 건설업체들은 수익성 감소 및 주택사업규모 축소가 불가피하다는 반응을 보였다.

이와 관련 본지는 건산연의 설문조사 내용을 상세 보도한다.

1. 문제의 제기

작년 11월15일에 발표된 「부동산시장 안정화 방안(11.15대책)」 이후, 정부의 주택정책은 수요억제에서 공급중심으로 전환된 것으로 평가된다.

금년 1월11일에 발표된 「부동산시장 안정을 위한 제도개편방안(1.11대책)」에서는 11.15대책이 제시한 공급물량을 가시화하기 위한 방안과 더불어 분양가 상한제 및 분양원가 공개 확대 등 주택공급규제 강화방안도 함께 제시했다.

1.31대책은 부동산 가격안정의 기반위에 정책기조를 서민주거 안정으로 전환하기 위해 장기임대주택 비중을 선진국 수준으로 상향조정하고, 민간주택의 공급 위축에 대비하여 공공부문의 주택공급 확대 방안을 제시했다.

1.11대책 발표 당시 주택공급 위축이 없을 것이라던 주장과 달리, 1.31대책은 민간주택의 공급 위축 가능성을 인정하고, ‘민간부문의 공급애로 발생시 공공부문이 즉시 투입될 수 있는 체제를 구축’하는데 주력한 것이다.

그런데 11.15대책과 1.11대책 및 1.31대책은 한편에서는 주택공급 확대정책을 담고 있고, 다른 한편에서는 민간에 대한 주택공급규제 강화 방안이 혼재되어 있다.
정부의 주택정책 기조가 주택공급 확대에 있다면, 공급을 위축시킬 우려가 큰 민간에 대한 주택공급규제는 개선할 필요가 있다.


2. 주택공급 실적과 향후 정부의 공급계획

1999년 이후 주택의 대량공급이 이루어지던 시기에는 전체 주택공급물량중 민간부문 비중이 70%를 상회하였고, 공공부문의 주택공급실적은 민간의 1/3수준에 불과했다.

공공부문의 주택공급물량은 임대주택을 포함해 연간 11만~13만호 수준에 그쳤고, 993~1997년간에만 연간 20만호 이상을 기록했다.

특히 부동산 경기가 호황이었던 2001년~2003년 동안의 공공부문의 주택공급 물량은 12만호 내외로 전체 주택공급물량의 20%수준에 불과했다.

2004~2005년 이후 주택공급규제가 대폭 강화되면서 전반적인 주택공급물량은 감소하고 있다.

■공공부문 중심, 임대주택과 중저가 신규 분양주택 공급 추진 계획

1.31대책에서는 주공·토공 등 공공부문의 민간택지내 주택공급을 확대하기 위해 재개발·재건축 등 정비사업에 대한 인센티브 제공, 다세대·다가구 주택공급 참여, 민간택지의 민간·공공 공동개발사업 추진 등과 같은 방안을 제시했고, 국공유지·그린벨트·공공택지 확보를 통해 시장상황에 따라 즉시 공급이 가능한 시스템을 확립, 계획했다.

1.31대책에서는 서민의 주거복지 안정을 위해 장기임대주택 비중을 선진국 수준으로 상향조정(2012년 15%, 2017년 20%)하는 등 장기임대주택 공급확대 방안을 제시했다.

민간재원을 활용해 비축용 장기임대주택 추가 건설 (연간 5만호, 2007년~2017년간 총 50만호), 국민임대주택은 2013년 이후에도 지속 공급 (2006~2012년간 총 72만호, 2013~2017년간 총 50만호), 국민주택기금 지원을 받는 민간임대주택 건설 활성화 등이다.

3. 주택공급규제에 대한 설문조사 결과

◇민간에 대한 주택공급규제 강화시 주택공급 물량 축소=분양가 상한제 및 분양원가 공개를 민간택지로 확대할 경우, 응답업체의 82.1%가 주택공급이 줄어들 것으로 전망했다.
응답업체의 15.7%는 현행 유지, 2.2%만 증가할 것으로 응답했다.

주택공급 물량이 10~20%이상 감소할 것이라는 업체가 28.1%로 가장 많았고, 20%~30%이상 감소할 것이라는 응답업체도 24.7%, 50%이상 주택공급물량이 감소할 것이라는 응답업체는 9.0%를 나타냈다.

◇주택공급 확대에 가장 부정적인 제도=정부의 주택공급규제 가운데 가장 부정적인 제도는 분양가 상한제와 원가공개 확대라고 응답한 업체가 전체응답자의 67.0%였다. 이는 우선순위 3개 항목에 대한 응답후 가중치를 부여해 산출한 것이다.

응답업체의 35.9%는 분양가 상한제의 민간부문 확대를, 31.1%는 분양원가 공개 확대가 가장 부정적인 제도라고 응답했다.

◇분양가 상한제와 원가공개의 수용 여부=분양가 상한제와 원가공개 중 수용 가능한 제도를 묻는 질문에는 “모두 수용 불가”라는 응답이 58.6%로 가장 높게 나타났다.

원가공개가 수용가능하다는 응답은 15.0%였고, 분양가 상한제가 수용가능하다는 응답은 21.8%였기 때문에 건설업체들은 상대적으로 민간아파트에 대한 분양원가 공개에 대해 더 강한 거부감을 갖고 있는 것으로 평가됐다.

■주택공급 규제의 문제점

◇분양가 상한제와 원가공개의 문제점=분양가 상한제의 가장 큰 문제점으로는 ‘사업영위의 자율성 침해’라는 응답이 44.4%로 가장 높았다.

‘업체의 수익성 하락’과 ‘주택품질 저하’도 각각 24.8%, 27.1%를 나타냈다.

원가공개시 가장 우려되는 문제점으로는 ‘분양원가 적정성에 대한 사회적 논란’이라는 응답이 가장 많았고(60.9%), ‘수익성 하락(19.5%)’과 ‘분양원가 심의로 인한 사업 장기화(14.3%)’도 문제가 있다고 응답했다.

◇원가공개 및 심의시 사업기간 지연=분양원가 공개 및 분양가 심의시 사업기간이 어느 정도 늘어날 것인가라는 질문에는 3~6개월 정도라는 응답업체가 46.6%로 가장 많았다.

6개월~1년 정도 장기화될 것이라는 응답도 27.1%였고, 1년 이상 길어질 것이라는 응답도 9.8%를 나타냈다.

◇분양가 규제시 주택품질=분양가 상한제가 시행될 경우 분양가 자율화 이후 주택시장의 새로운 트랜드로 자리잡은 브랜드 주택의 품질하락이 불가피하다는 응답업체가 39.8%에 달했다.
36.1%는 아직 향후 방향에 대해 결정하기 못한 채 검토 중이라고 했으며, 분양가 상한제 시행 후에도 브랜드 품질을 유지하겠다는 업체는 18.8%수준에 불과했다.

◇주택품질 저하가 가시화될 항목 =주택품질 저하시 가시화될 항목으로서는 마감재 품질하락이 60.9%로 가장 높게 나타났다.

그 다음으로는 설계 단순화 또는 골조비용이 최소화되는 내부구조로의 전환(23.3%), 휘트니스센터/공동시설 등 편의시설(10.5%), 주차장 규모 및 시설사양 축소(2.3%) 등의 순으로 응답했다.

■주택공급 규제의 파급효과

◇사업유형별 분양가 규제의 영향=분양가 규제가 사업유형별로 미치는 영향은 시행사와 도급계약을 맺어 건설업체가 시공하는 일반시행사업과 자체 토지매입 사업에서 가장 클 것으로 나타났다.

일반시행사업은 30%이상 감소할 것이라는 응답업체가 33.1%에 달했고, 50%이상 감소할 것이라는 응답업체도 15.9%였다.

자체 토지매입 사업 역시 응답업체의 28.6%가 30%이상 물량감소를 전망했으며, 그중 16.1%는 50%이상 물량이 감소할 것이라고 응답했다.

공공택지내 사업과 제안형 개발사업의 경우 비교적 물량의 감소가 적을 것으로 나타났다.

특히 공공택지내 사업은 공사물량이 유지되거나 증가할 것이라는 업체가 50%를 상회했다.

제안형 개발사업의 경우 10~20%물량이 감소할 것이라는 응답이 31.8%로 가장 많았으나, 현행 유지 내지 증가할 것이라는 응답도 40.9% 수준이었다.

◇분양가 규제에 따른 수익성 악화=분양가 규제에 따라 주택사업의 수익성도 크게 악화될 것으로 예상됐다.

최근 3년간 주택사업장별 평균 경상이익을 묻는 질문에는 6~8%미만 이라는 업체가 28.6%로 가장 많았으며, 4~6%미만, 8~10%미만 수준이라고 응답한 업체도 각각 18.8%, 16.5%를 기록했다.

분양가 규제 이후 수익률 변화에 대해서는 50%미만으로 감소할 것이라는 응답자가 56.4%로 가장 많았으나, 50%이상 감소할 것이라는 업체도 34.6% 수준이었다.

◇실제 분양가 인하효과 및 대처방안=건설업계에서는 분양가 규제가 시행될 경우, 실제 분양가는 하락할 가능성이 큰 것으로 인식하고 있다.

분양가 하락폭에 대해서는 10% 미만일 것이라고 응답한 업체가 42.1%로 가장 많았으며, 10~20%미만이라고 응답한 업체는 35.3%였다.
현재와 비슷할 것이라고 응답한 업체는 9.0%에 불과했다.

분양가 인하에 대한 대처방안으로서는 저품질 시공이 불가피하다는 응답업체가 64.5%로 가장 많았다.

이윤축소도 불가피하겠지만, 기본적으로는 주택품질의 저하와 분양가 인하를 맞바꾸게 될 전망이다.

◇분양가 규제의 지역별 파급효과=분양가 규제가 이루어질 경우 수도권에 더 큰 파급효과를 초래할 것으로 전망하고 있다.

수도권과 지방에 모두 영향을 미치지만, 수도권에 미치는 영향이 클 것이라고 응답한 업체가 52.6%였다.

◇2007년 주택공급 계획 수정=분양가 규제가 시행될 경우 2007년도 주택사업물량의 분양시점을 조정할 계획이 있느냐는 설문에 대해 92.3%가 조정 계획이 있다고 응답했다.

9월 이전으로 최대한 분양시점을 앞당기겠다고 응답한 업체는 전체의 38.2%로 나타났으며, 9월 이후 물량은 보류하겠다고 응답한 업체가 26.4% 수준이었다.

주택사업을 전면 재검토하겠다는 업체도 27.7%로 높은 비중을 차지했다.

2007년도 계획물량은 분양가 규제가 시행되기 전인 9월 이전에 조기 분양하기를 원하겠지만, 계획대로 추진할 수 있을지는 의문시 된다.

당초 계획은 2007년 9월 이전에 58.2%, 이후에는 41.8% 공급할 예정이다.

수정된 공급물량 계획은 9월 이전에는 62.4%, 9월 이후에는 22.9%로 나타나 9월 이전에는 4.2%p 증가하지만, 이후에는 18.9%p 감소가 예상된다.

계획물량중 15% 정도는 2007년중 사업추진이 어려울 것으로 예상된다.

4. 주택공급규제 개선방안

◇민간에 대한 주택공급규제(분양가 상한제와 분양원가 공개) 철회=일률적인 분양가 상한제 적용은 주택공급자의 수익성 저하로 공급유인이 낮아져 주택공급 축소를 초래하고, 주택의 품질하락을 가져와 주거수준을 악화시키는 결과를 초래하게 된다.

수익성 악화로 민간부문의 주택공급이 감소하게 되면 중장기적으로 주택가격 상승을 초래할 우려가 있다.

비록 공공부문의 역할 확대를 통해 민간부문의 공급 위축을 보완한다고 하더라도 다양한 민간수요에 대응하는데는 한계가 있다.

민간에 대한 분양원가 공개의 강제는 시장경제 원리에 위배된다는 이념적인 문제만 있는 것이 아니라, 분양가 인하 측면에서 뚜렷한 효과를 기대하기 어렵고, 공개된 분양원가의 적정성에 대한 사회적 논란만 야기할 것이기 때문에 반드시 철회되어야 할 규제이다.

분양원가는 실제 투입비용이 아니라 사전 예상 원가에 불과하며, 회계학적으로도 계산 자체가 불가능하다.

1.11대책에서는 전국 시/군/구에 「분양가심사위원회」 설치를 의무화하겠다는 방침인데, 이 경우 시/군/구마다 10명의 심사위원만 두더라도 전국 234개 시/군/구의 분양가 심사위원은 2천340명이 될 것이다.

분양가격의 실질적인 심사는 이론적·현실적으로 불가능하기 때문에 이들은 무조건 주변시세보다 낮은 가격에 분양할 것을 요구할 가능성이 높고, 건설업체는 이들을 대상으로 분양가 심사 통과를 위한 로비에 매달리는 등 심각한 부작용을 초래할 것으로 예상된다.

◇분양가 규제가 불가피하다면, 한시적으로 분양가 상한제만 보완 시행=최근의 주택시장 불안 문제는 전국적인 현상이 아닌 수도권의 문제이며, 수도권의 신규 분양주택가격이 미치는 파급효과를 감안해 민간부문에 대한 분양가 규제가 불가피하다면, 한시적으로 분양가 상한제만 수도권에 한해 보완 시행하는 것이 바람직하다.

지방 광역시는 과잉공급과 미분양 적체 등으로 인해 주택가격이 하락하고 있고, 신규 분양주택의 가격이 높더라도 인근지역의 주택가격 상승이 수반되기 어려운데다가, 교체수요가 대부분이어서 다양한 고품질의 주택공급이 필요하기 때문에 분양가 상한제는 불필요한 규제이다.

품질저하를 방지하고, 다양한 품질의 주택생산이 가능하도록 하기 위해 단순화되어 있는 기본형 건축비를 계층화해 저렴한 아파트외에 고급화된 주상복합아파트 일반적으로 주상복합아파트는 일반아파트와 구조적인 차이가 있어 공사비 단가의 크기 때문에 분양가 상한제를 적용하기 위해서는 주상복합아파트용 기본형 건축비를 마련할 필요가 있다.

건설교통부는 주택성능등급표시제도 확대적용, 에너지 성능등급표시대상 확대, 친환경 마감재 적용 확대, 지능형 성능등급 신설 등과 같이 고품질 주택건설을 위한 제도를 운용할 계획인데, 주택품질 향상을 위해 투입되는 비용은 분양가에 적정하게 반영할 필요가 있다.

◇민간의 주택공급확대 방안도 병행 시행=주택공급 확대를 위해서는 공공부문의 역할도 중요하지만, 민간부문의 주택공급 확대 역시 중요한 과제이다.

주택공급이 급증했던 2001년~2003년간 민간부문의 주택공급 실적은 전체의 약 80%를 차지했다가, 2004년 이후 주택공급규제 강화로 감소세이다.

민간부문의 주택공급 축소는 정부규제 강화와 공공부문 비대화에 기인한다.

정부 지원이 필요한 계층은 자력으로 주택구입이 어려운 소득 1~4분위의 서민들이며, 소득 5분위 이상의 중상층을 대상으로 하는 주택공급은 민간부문에서 담당하는 것이 바람직하다.

이 같은 관점에서 볼 때 1.31대책에 포함된 비축용 장기임대주택(30평대)을 굳이 공공부문이 공급할 필요성이 있는지에 대해서는 재검토가 필요하다.

1.31대책에서는 주공 등 공공의 민간택지내 주택공급 확대를 위해 각종 인센티브를 제공할 계획인데, 이같은 공공부문 우대방침은 민간건설업체에 대한 역차별(逆差別)일 뿐만 아니라, 주공 등 공기업 부실화를 심화시키고, 민간건설시장의 위축과 함께 민간건설업체들이 공기업의 하도급자로 전락하게 되는 결과를 초래하게 될 것이다.

공공부문의 역할 확대는 민간건설업체의 시장축소를 의미하며, 이에 따른 수주감소와 공기업의 하도급자로 시공만 담당하게 될 경우 수익성 저하로 인한 경영난은 불가피하다.

2006년말 현재 주공의 부채는 28.7조원, 토공의 부채는 19.2조원으로 추정되는데, 주공과 토공을 통한 대규모 공공택지 조성사업이나 임대주택건설 확대는 이들 공기업의 부실을 심화시키는 원인으로 작용할 우려가 있다.

1.31대책은 1.11대책 시행시 민간부문에 대한 주택공급규제(분양가 상한제, 분양원가 공개 등)로 인해 민간부문의 공급위축시 공공부문이 즉시 투입될 수 있는 체제를 구축하는데 역점을 두고 있는데, 주택공급의 확대를 위해서는 공공부문의 역할만 강화할 것이 아니라 민간의 주택공급확대 방안도 병행 시행해야 한다.

재개발·재건축 등 정비사업에 주공 등 공공부문에만 인센티브를 줄 것이 아니라, 민간건설업체와 가격 및 품질경쟁을 유도해야 한다.

김덕수 기자 ks@