최근 ‘삶의 질’에 대한 사람들의 관심이 커지면서 이른바 ‘플렉스’, ‘워라밸’ 등의 신조어가 유행하고 있다. 단순히 돈을 많이 벌어 물질적인 부만 좇는 것이 아니라 일과 사생활의 조화 등 ‘정서적인 풍요’를 추구하는 것이다. 여기에 코로나19로 인해 집에 머무르는 시간이 늘면서 집 앞 공원이나 산책로 등을 이용하는 사람들이 늘어남에 따라 주변 공원에 대한 관심 또한 날로 커지고 있다.

그러나 국내 생활권 공원들의 대다수는 정부와 지자체의 무관심 속에 노후화된 시설, 시민들이 다함께 즐길 수 있는 문화 콘텐츠의 부재 등 수많은 문제에 신음하고 있다. 한국건설산업연구원의 조사에 따르면 2018년 기준으로 조성된 지 10년이 지난 공원이 전체의 66%를 차지했으며, 20년이 넘은 공원도 34%에 달하는 것으로 나타났다.

특히 어린이들이 주로 이용하는 놀이기구 등의 노후화로 인한 안전사고 발생의 우려가 꾸준히 제기되고 있으며, 실제로 공원시설 내에서의 어린이 안전사고 또한 매년 발생하는 것이 현실이다. 

 

지금까지 우리나라의 도시공원 정책은 양적 확대에만 치중해 왔을 뿐, 공원 내 시설 등 질적 향상에는 큰 관심이 없었다. SOC 관련 예산이 전반적으로 축소되는 과정에서 공원에 투입될 예산은 항상 도로나 철도에 밀려 삭감되기 일쑤고, 정책 또한 기존의 공원 재정비 정책이 아닌 신규 공원 조성에만 치우쳐 있다.

그나마 돌아가는 예산조차도 비교적 사업 규모가 작고 시설물 안전 관련 이슈 등으로 민감하기 쉬운 어린이공원에 주로 추진될 뿐, 근린공원 등지에는 제대로 정비 사업이 추진되지 못하고 있는 것이 현실이다.

2021년 현재 도시화 비율이 90%를 넘고 기성 시가지의 노후화 문제가 대두되는 ‘성숙도시’ 시대에 더 이상의 신규 공원 조성은 비용적으로나 공간적으로나 무리가 있다. 대신 기존의 공원들을 재정비하고 리모델링하는 것이 더 효율적일 것이다.

공원 이용자의 만족도에 가장 큰 영향을 미치는 요소 또한 공원의 ‘면적’이 아닌 ‘질’이다. 아무리 공원이 넓다 한들 내부 시설물 및 컨텐츠의 질이 떨어진다면 그 공원을 좋다고 평가하는 사람은 없을 것이다.

실제로 일부 지자체에서 주민들의 요구 및 안전사고 예방을 위해 노후된 공원을 재정비하는 사업을 추진한 결과, 지역 주민들의 만족도가 상당히 올라간 사례가 있다. 

 

다만, 국내에서는 아직 노후･저이용 공원 재정비에 관한 논의가 활발하지 못하며, 관련 선행연구 또한 구체적인 사업모델 및 재원조달 수단에 대한 고찰이 미흡하다는 한계점을 가지고 있다.

사업의 실현을 위해서는 단순히 재정 확보의 당위성을 제시하는 데에 그치는 것이 아닌, 그 방안에 대한 보다 구체적인 방향 및 모델을 제시할 필요가 있다. 또한 단순히 조성연도만 따지는 것이 아니라 시설들의 상태를 면밀히 점검, 노후화로 인한 성능 저하나 시설물의 질적 부실로 공원으로서의 기능을 제대로 수행하지 못하는 장소 등을 그 대상으로 삼을 수 있도록 해야 한다.

예로부터 공원은 대표적인 공공재로 분류되면서 전통적으로 조성부터 관리 및 운영까지 모두 공공부문에서 담당해 왔으나, 1980년대 이후 전 세계적으로 공공서비스 공급에 민간부문의 참여가 확대되는 추세임을 주목할 필요가 있다. 또한 민주주의가 성숙하는 과정에서 시민사회의 역량 및 권한이 강화되고, 공공정책의 수립 및 시행에 있어서도 주민들의 참여가 중요해지는 추세이다.

이에 공원에 있어서도 민간부문의 참여 확대가 요구되고 있는 실정으로, 그 이유로는 첫 번째로 경제적 이점을 꼽을 수 있다. 이미 일본･미국 등의 선진국에서는 교육 및 복지비용 증가에 따른 정부의 재정지출 압박이 커지면서 공원 관리 등에 대한 예산이 축소되고 있으며, 우리나라 또한 고령화와 양극화가 심화되면서 복지예산 소요가 급격히 늘어남에 따라 공원 등의 공공시설을 지금처럼 예산만으로 운영하기에는 한계가 있다.

2020년 7월부터 장기미집행 도시계획시설의 실효가 시작되면서 그나마 남아 있는 관련 예산의 상당수가 그 쪽으로 몰리면서 기존 공원의 재정비 예산 확보는 더욱 어려워질 전망이다. 현행 민간공원 특례사업 방식은 노후･저이용 공원 재정비사업에 활용하기에는 다소 무리가 있으며, 상당한 비용이 필요한 재정비사업비를 부담키에도 그 규모가 충분치 못하다. 

토지 매입비용을 조달하기에는 적절하게 설계돼 있지만, 그 반대급부로 공원면적의 30% 이하를 민간사업자가 비공원 시설을 조성할 수 있게 함으로써 실질적인 공원면적이 오히려 축소되는 단점이 존재한다. 또 현행법상 5만㎡ 이상인 공원에만 적용할 수 있기 때문에 소규모 공원이나 어린이 공원 등에는 이를 적용할 수 없다는 것도 문제점 중의 하나다.

두 번째 이유는 주민들의 수요를 충족할 수 있는 보다 창의적이고 주민 친화적인 공원을 만들기 위해서이다. 공공서비스 공급에 시장 원리를 적용, 시장의 소비자인 주민들이 보다 적극적으로 공원 경영에 참여할 수 있도록 함으로써 서비스의 보다 효율적인 공급과 질적 개선을 동시에 노리는 것이다.

우리나라에 있는 대다수의 공원은 1980~90년대를 거쳐 관 주도로 조성된 것으로, 천편일률적 디자인과 시설, 독자적인 운영프로그램의 부재라는 문제점을 안고 있다. 

특히 공원 내에 지역 주민들이 공감하고 함께 즐길 만한 문화 콘텐츠가 없다는 점이 가장 큰 문제로, 무개성의 무미건조한 디자인으로 인해 공원으로서의 기능을 제대로 수행하지 못하거나, 설령 콘텐츠를 채용한다고 해도 지자체의 지속적인 관리가 이루어지지 않아 주민들의 무관심 속에 끝내 애물단지로 전락하는 경우도 있다. 

지난 2000년 부천시가 만화 관련 사업의 일환으로 조성했다가, 관리 부실 및 무관심으로 술집, 성인용품점 등 각종 유흥업소가 즐비한 유흥가로 변질돼 끝내 사라져 버린 ‘둘리의 거리’가 대표적이다. 일본이 ‘철완 아톰’, ‘명탐정 코난’ 등 인기 애니메이션 콘텐츠를 지역 홍보 및 시설물에 적극 활용해 지역의 랜드마크 및 마스코트로 성공적으로 정착시킨 사례들과는 대조적이다.

이를 극복하기 위해서는 지금부터라도 지역 주민들을 단순한 공공서비스의 이용자로만 볼 것이 아니라, 그들의 아이디어 및 의견들을 적극적으로 수용하고 참여시킴으로써 서비스의 새로운 ‘주체’로 거듭날 수 있도록 할 필요가 있다. 

앞에서 이야기했듯, 민간부문의 재원을 활용해서 공원을 조성하고 운영하는 것은 더 이상 낯선 광경이 아니다. 우리나라 또한 활용할 수 있는 법적･제도적 근거를 이미 마련한 상태로 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 민간투자법)’, ‘공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법)’, ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 공원녹지법)’ 등이 있다.

‘민간투자법’에서 정의하는 민자사업은 민간에서 설계･건설･재원조달･운영을 모두 추진하는 것을 가리키며, 크게 수익형과 임대형 방식으로 구분된다.

수익형 사업은 민간에서 사회기반시설을 건설, 국가 또는 지자체에 기부 채납한 뒤 최대 50년간 관리운영권을 부여받아 운영하면서 사용자에게 사용료를 징수해 투자비를 회수하는 방식으로, 주로 도로 또는 공원 내 유희시설 등에 채택된다.

반면 임대형 사업은 최대 50년간 관리운영권을 부여받는 것까지는 수익형과 똑같으나 해당 시설을 다시 국가 또는 지자체에 임대해 그 임대료와 운영비로 투자비를 회수하는 점이 다르다. 주로 학교･기숙사･복지시설 등 사용료를 부과하기 어려운 시설에 채택된다.

민간투자법 근거 민자사업은 최대 50년간 안정적인 관리 및 운영이 가능해 수익성 확보에 유리하나 사업절차 및 제약이 복잡하고 절차 이행에 소요되는 시간 및 비용이 크다는 단점이 있다. 그렇기에 일정 규모 이상의 사업 추진에 적용하는 것이 가장 합리적이다.

‘공유재산법’ 근거 민자사업은 사업시행자가 행정재산에 해당하는 시설을 조성하고 이를 지자체에게 기부채납, 지자체가 기부자에게 최대 20년간 해당 재산을 무상으로 사용, 수익 창출을 허가하는 방식이다.

이 방식은 민간투자법에 비해 절차 이행에 걸리는 시간과 비용이 적기 때문에 단기간에 수익이 확보되는 사업에 활용하기에 적절하다.

그러나 이 방식은 재정비사업에 투입한 비용 등은 기간 산정에 반영되지 않아, 공원시설에 재정비 사업에 활용되기 어려워 시설물에 대한 정비에는 적합하지 않다는 단점을 가지고 있다.

‘공원녹지법’의 경우 민간사업자가 ‘국토계획법’에 근거한 도시계획시설사업을 통해 공원을 조성할 수 있으며, 이후 소유권을 유지한 채 사용료를 징수해 수익시설로 활용할 수 있다. 

이를 통해 장기미집행 도시공원시설을 민영공원으로 개발하거나 기존의 공원 시설과 연계해 인근 도시자연공원구역 또는 개발제한구역을 공원으로 개발하는 데 활용할 수 있다.

이외에도 민간 비영리부문 자원을 활용하는 방안 또한 방법이 될 수 있다. 이를테면 지역 주민들이 자발적으로 모금활동을 통해 조성한 기금으로 그 지역 내의 노후･저이용 공원을 개선해 나갈 수 있으며, 특히 최근 떠오르고 있는 크라우드 펀드 플랫폼 및 SNS를 적극 활용해 공원 개선사업을 주민들 스스로 추진하는 사례 등이 나타나고 있다. 

영국 역시 코로나19 이후 지자체의 가용 재정이 계속 축소돼 공공시설에 대한 지원 및 예산 또한 꾸준히 삭감되는 상황에서 주민들이 크라우드 펀더 등의 플랫폼을 개설, 운영함으로써 그 재원을 자발적으로 확충하고 있다.

 

일본의 경우, 저출산 및 고령화로 생산인구 감소와 재정적자 누적이라는 악재를 맞아 공공시설의 관리에 민간재원 및 활력을 적극적으로 활용하는 방안을 고안해 냈으며, 이에 2003년 공공시설의 관리 및 운영을 민간 영리기업, 재단법인, NPO 등에게 대행시키는 지정관리자제도를 도입했다.

이어 2004년 ‘도시공원법’ 개정을 통해 설치관리허가제도를 개선, 공원관리자가 아닌 주체 역시 공원 내 시설을 설치 및 운영할 수 있게 했으며, 이를 통해 공원관리 사업에 경쟁을 도입함으로써 전문성 있는 다양한 주체가 경쟁을 통해 보다 저렴하고 질 좋은 서비스를 제공할 수 있는 발판을 마련했다.

그러나 이를 통해서는 공원시설의 노후화 및 매너리즘 문제를 완전히 해결할 수 없었다. 이에 일본 정부는 2017년 도시공원법을 재개정해 민간사업자에게 특례를 제공해 수익성을 개선하고, 이를 활용함으로써 노후･저이용 공원을 개선하는 Park-PFI 사업을 도입함으로써 문제를 해결했다.

이를 활용할 경우 공원 관리자는 공원의 정비･관리에 있어 재정 부담을 절감할 수 있으며, 민간사업자는 수익시설 설치 가능 건폐율의 상승(2%→12%)과 더불어 설치허가 기간 2배 연장으로 더 큰 규모의 수익을 창출할 수 있고, 이용자는 보다 질 좋고 매력적인 공원을 이용할 수 있다는 장점이 있다.

 

국내에서의 사례는 부산 금강공원 재정비사업을 들 수 있다. 대한민국 정부 수립 후 1965년 최초로 지정된 근린공원인 금강공원은 많은 시민들의 사랑을 받던 부지면적 300만㎡ 이상의 대규모 공원이었으나, 시설의 노후화로 인해 경쟁력을 잃기 시작했다.

이에 2010년 부산시에서 금강공원 재정비사업을 계획, 일부 사업을 민간투자 유치로 추진하기로 했다. 대표적인 사례가 케이블카 현대화사업 및 유희시설 조성사업으로, 케이블카의 경우 2019년 사업제안자가 나타나면서 민간투자법에 따른 BTO 방식으로 추진 중에 있다. 

유희시설 조성사업은 토지의 소유주인 ㈜호텔농심이 공유재산법 근거 민영공원을 조성 후 수익시설을 통해 사업비를 회수하는 방식으로 사업을 구상하고 있다.

 

서울시 은평구 갈곡리공원도 좋은 예이다. 갈곡리공원은 2000년까지만 해도 재활용 쓰레기가 쌓여 있는 등 제 구실을 못하고 있었으나, 지역 주민들이 자발적으로 ‘갈곡리공원 제모습찾기 주민모임’을 조직, 구의원의 도움으로 1억원의 추경예산을 활용해 공원을 재단장했다.

그러나 이후 시설들의 노후화와 더불어 주민들의 변화된 수요를 충족시키지 못하게 되자, 주민들은 주민참여예산제도 과정에 참여해 2012년과 2016년 각각 예산을 확보해 공원 성능개선 사업을 추진했다.

 

위 사례들을 통해 우리는 민자사업 및 주민들의 힘으로 직접 지역 공원을 조성하고 관리할 수 있음을 알 수 있다. 삭막한 거리, 빌딩들의 숲 속에서 공원은 그 지역 주민들의 ‘쉴 틈’이 돼 주는 고마운 공간이다. 보다 많은 공원들이 주민들에게 사랑받을 수 있도록, 이제 우리의 손으로 공원을 만들어갈 차례다.

 

정리 = 한국건설신문 황순호 기자