일자리 창출과 경제활성화 위해 ‘민자사업 활성화’ 시급하다
일자리 창출과 경제활성화 위해 ‘민자사업 활성화’ 시급하다
  • 김덕수 기자
  • 승인 2019.07.22 14:00
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노후 인프라 시설 급증↑… 적기에 투자해야
민자사업은 부족한 재정 보완, SOC시설 조기확충 가능

준공 후 30년된 ‘노후 인프라’ 시설물 ‘국민의 생명’ 심각한 위협
민자투자 활성화 위해 MCC, AP, 무료도로 검토해야
민간제안사업 최초 제안자 우대점수 적극 보장 필요

한국건설신문 김덕수 기자 = SOC예산이 1조원 늘어날 때 1만8천여개의 일자리가 생기고, 2조2천억원의 생산유발효과를 일으킨다. 

실제 현장 조사결과 1천억 도로공사 현장의 연간 투입인력은 1만8천726명이고, 장비는 6천88대가 투입된다. 

미국은 지난 4년간 건설투자를 통해 110만명에게 새 일자리를 만들어 주었다. 

그러나 우리나라 정부는 중기재정운영계획(17~21년)에 따라 SOC 예산을 연간 7.5% 감소시킨다면 앞으로 4년 동안 2만여개 일자리 감소가 예상된다. 

건설업 취업자 중 약 70%인 120만명이 건설기능인력, 단순노무자 등 일용직 종사자로 서민취약계층에 영향을 미치게 된다. 

우리나라의 도로·철도 보급률이 현저히 낮으며, 통근시간도 OECD 중 꼴찌다. 

우리나라의 국토계수당 도로보급률은 OECD 34개국 중 30위이며, 통근시간도 OECD 중 34위다. 

도로 부하지수도 타 선진국 평균에 비해 거의 2배 가까이 되는 수준이다. 

◼ 노후 인프라 증가

서울시 지하철의 평균 사용 연수는 18년을 초과하고, 도로의 60%가 내구연한이 지났으며, 댐의 62%가 이미 노후화로 판정됐다.  

노후 인프라시설에 대한 투자를 적기에 하지 않을 경우 비용은 감당할 수 없을 정도로 불어난다. 

30년 이상 노후시설물은 5년 후 2천921개(14.9%)에서 10년 후 4천211개(21.6%)로 예상된다. 

 

◼ 선진국 SOC지속 투자

선진국들은 지속적인 경제성장을 위해 SOC투자를 대대적으로 확대하고 있다. 

미국, 유럽(EU)의 경우 인프라에 10년간 1조달러, 15년간 3천150억유로를 투자할 계획이며, 일본도 10년간 200조엔을 투자할 계획이다. 

인프라의 질(Quality of Infrastructure) 순위가 높을수록 글로벌 경쟁력 순위가 높다. 

지역 건설산업은 지역경제의 18.6%, 193만여명의 근로자가 종사하는 지역경제 중추산업이다. 

인프라에 대한 정확한 현황 인식 부재 및 인프라 투자에 대한 잘못된 인식으로 지역내 건설투자가 지속적으로 축소되고 있다. 

건설산업연구원에서 16개 지자체 소속 연구소 및 지역 거점 연구기관과의 공동 연구(시민 8천547명 설문조사) 추진결과 각 지역별로 필요한 인프라 사업은 1천244개 약 422조원에 달한다. 

지역인프라 사업이 2025년까지 모두 집행된다고 가정할 때, GDP 0.85%p 증가, 19만7천400명의 일자리 창출이 기대된다. 

 

◼ 민간투자사업 왜 필요한가

민간투자사업은 민간이 정부 대신 사회기반시설을 건설·운영해 공공서비스를 제공한다. 

정부는 계획수립(Plan), 평가(Evaluate), 실시계획 승인(Approve), 사업수행 지원(Support)하고, 민간은 시설의 설계(Design), 건설(Build), 자금조달(Finance), 운영(Operate)을 한다. 

그러므로, 정부와 민간의 협력 중요(PPP : Public Private Partnership)하다. 

 

◼ 민간투자의 유용성

민간투자사업은 부족한 재정을 보완해 SOC시설을 조기확충 할 수 있다. 

국채 발행을 민간자금 투자로 대체해 재정 건전성을 확보하며, 교통 혼잡완화, 운송시간 절감, 공공시설 이용환경 개선을 조기에 가져온다. 

<* 민자로 추진된 14개 도로의 2년 조기 개통의 편익이 1.45조원으로 추정(2006년 기준)>

무엇보다 사회기반시설 분야 투자증가로 고용창출 및 국민생산 증대에 기여했다는 평가다. 

민간투자사업 추진으로 2018년 기준 약 0.198%의 GDP성장효과를 보았던 것으로 분석됐다. 

 

◼ 공공사업에 민간의 창의・효율 활용

공공사업에 대해 공사비 및 운영비 절감 등 효율화를 가져오며, 공사기간, 총사업비 등의 준수로 건설비 및 공기지연 등의 위험을 해소했다. 

지하철 9호선은 운영비 및 직원 수가 6개 도시 지하철 공사의 절반 이하 수준으로 운영중이며, 영국 재무성 보고서(2000)에 의하면 21개 민간투자사업에서 약 17%의 예산절감 효과 있는 것으로 분석됐다. 

영국 감사원 보고서(2003)에 따르면 재정사업은 28% 민자사업은 78%가 예산 내에서 집행되며, 재정사업은 30% 민자사업은 76%가 공기 내에 완공됐다. 

 

◼ 민간투자사업 추진 현황

도로, 철도, 학교, 하수관거, 복지시설과 같은 사회기반시설은 전통적으로 재정사업으로 추진됐다. 

재정사업은 국민의 세금을 바탕으로 사회기반시설과 서비스를 공급하지만 민간투자사업은 정부와 민간이 협력해서 사회기반시설과 서비스를 공급하고 있다. 

이같은 민간투자사업은 재정의 효율성 제고, 인프라의 건설과 운영상의 효율성 개선, 자본시장의 발달 등 국민경제의 활성화와 발전에 중요한 기여를 하고 있다.

1995~2017년도 12월말까지 추진 중인 민간투자사업은 협약 체결 기준으로 총 712개 사업에 총투자비는 약 108조원에 이르고 있다. 

민간투자사업은 1994년에「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법」제정으로 법적 근거가 마련된 이후 본격화됐다. 

2005년에「사회기반시설에 대한 민간투자법」으로 전면 개편돼 임대형(BTL) 사업이 본격화되면서 사업의 건수와 민간투자액은 큰 폭으로 증가했다. 

2007년에는 117개 사업에 총투자비 10조원을 기록했는데, 이때를 정점으로 민간투자사업의 건수와 총투자비는 점차 축소되는 추세를 보이고 있다. 

2015년에 사업건수는 19건이지만 총투자비가 5.3조원에 이르는 것은 총투자비 1.5조원의 소사~대곡 복선전철, 8천376억원의 신림선 경전철 등 투자규모가 큰 철도와 도로사업 4건의 실시협약이 체결되면서 총투자비의 규모가 큰 것이다. 

2017년에도 사업건수는 6건이지만 총투자비가 4조원 규모가 되는 것은 총투자비 3.7조원의 평택~부여~익산(서부내륙) 고속도로 사업의 실시협약의 영향이다.

2018년에도 민간투자사업의 건수는 많치 않지만 총투자비는 상대적으로 클 것으로 예상된다. 

2018년에 실시협약이 체결된 주요사업을 보면, 총사업비 9천895억원의 동북선 경전철사업, 신안산선 복선전철 사업(3조3천465억원), GTX-A 노선(2조9천17억원)이 있다.

이에 따라 2018년도 민간투자 총투자비는 2017년보다 더 증가할 가능성이 클 것으로 예상된다.

매년 민간투자사업의 실질적인 투자비를 살펴보면 다음과 같다.

민간투자사업의 운영, 시공, 준비 중인 사업의 건수를 보면, 2016년 91건에서 2017년 84건, 2018년 70건으로 지속적으로 축소되고 있다. 

민간투자사업의 투자비를 보면, 2016년의 경우 토지보상비를 제외한 투자비는 5.3조원 규모였는데, 2017년에는 토지보상비를 포함하고도 5.1조원, 2018년 3.5조원으로 투자비도 지속적으로 감소하고 있다. 

민간투자사업의 추진 단계별 투자비 실적과 연도별 민간투자사업 사업수와 투자비 추이 등을 종합적으로 볼 때 2019년 현재, 민간투자시장은 활성화보다는 정체된 것으로 볼 수 있다.

 

◼ 민자사업 환경 ‘사실상 정지’ 

현행 민간투자시장은 사실상 정지됐다고 볼 수 있으며, 정부가 민간투자를 활성화 시키기보다는 오히려 민간의 투자의욕을 저해하는 인상이 짙다. 

정부는 2017년 7월 민자사업으로 추진해오던 서울~세종 간 고속도로 및 수도권 제2순환고속도로 인천~안산 구간을 재정사업으로 전환하는 등 공공성 강화라는 명목하에 민자사업의 재정사업으로 전환하고 있다. 

◼ 과도한 규제 도입

민간투자사업의 ‘공공성 강화’라는 정책반영으로 민간투자 도로사업에 대한 관리·감독 강화를 위해 유료도로법*을 개정(2018.1.16, 공포 2019.1.17) 시행했으며, 국토부는 민자도로의 통행료를 도로공사 수준으로 요구하는 가이드라인 제정(2017.7) 바 있다. 

< * 유료도로법 개정내용은 ‘통행료 감면(제15조 3항)’, ‘정부 등의 책무(제23조의 2)’, ‘민자도로사업자의 의무(제23조의 3)’, ‘실시협약 변경요구(제23조의 5)’ 등 통행료 인하> 

자금재조달, 사업재구조화를 통해 기존 MRG 적용 민자도로에 대해 통행료 인하(15개 노선)를 지속 추진하고 있으며, 민자·재정도로간 요금 격차는 민자제도 시행 초기 노선 2.1배 수준에서 최근 추진 노선은 1.18배 수준으로 지속 감소됐다.  

 

◼ 민자사업 검토일정 장기화・불투명

사업구상 및 제안후 정부 추진절차의 장기소요로 인해 사업추진이 지연되고 있다. 

제안사업의 경우 경제성 및 적격성 검토를 KDI 공공투자관리센터(PIMAC) 1개 기관이 독점하고 있어 일부 중점과제 외 검토기간이 장기화돼가는 경향이 있다. 

민자업계는 공공성 강화와 과도한 규제 등으로 민자시장이 지속적 축소됨에 따라 민자업계도 조직을 대폭 축소하고 구조조정을 하는 등 사실상 민자사업 추진에 손을 놓은 상태이며, 이로 인해 민자사업 관련 풍부한 지식과 경험이 많은 우수한 인재들이 민자업계를 떠나고 있다. 

기존 MRG에 대한 사회적 논란(맥쿼리 트라우마)과 이에 따른 민자사업에 대한 부정적 여론이 다수다. 

민간투자사업과 관련해 일반 시민들에게 가장 먼저 떠오르는 이미지는 ‘사회적 편익’, ‘효율성’ 등 긍정적인 단어들보다 ‘혈세먹는 하마’ 등 부정적인 의미로만 인식되고 있다. 

설문조사 결과와 같이 민간투자를 활용해 사회기반시설을 건설해야 한다는 의견이 2배 이상 응답돼 민간투자사업 자체에 대한 필요성은 있는 것으로 나타나고 있으나, 시설 이용요금에 대해서는 응답자들이 비싸다고 느끼고 있다. 

그동안 MRG 등 민간투자사업에 대한 폐단도 있었으나, 2009년 MRG가 폐지됐고, SOC 조기확충에 따른 편익·효율성 등 민간 투자사업에 대한 순기능에 다시 한번 주목해야 할 시점이다. 

 

◼ 민간투자사업 필요성

풍부한 민간 자금유동성을 기반으로 인프라를 적기에 공급 가능하다. 

SOC예산 급감 및 정부의 SOC예산 지속 축소 예정(2021년까지 연 7.3% 감축)에 따른 재정한계가 발생한다. 

이에, 정부의 SOC 부족 재원은 민간의 풍부한 여유자금으로 보완할  필요가 있다. 

<※ 2017년 말 기준 민간여유자금 2천520조원으로 민간투자여력 충분> 

특히 국가경쟁력 강화 및 경제활성화·일자리 창출이 가능하다. 

국가경쟁력 강화에 필요한 인프라 구축을 위해서는 SOC시설에 대한 투자는 반드시 지속 필요하다. 

또한, SOC사업은 전통적으로 일자리 창출 효과 강세(타 사업분야 대비 2배 이상)이며, 지역경제 활성화 및 지역간 소득격차 축소를 위해 SOC확대가 필요하다. 

국민의 기본생활 질적 향상을 위한 인프라 확충이 필요한데, 1일 평균 출퇴근 소요시간 58분으로 OECD 최하위(34개국 평균28분)이며, 최근 기후 환경 변화(지진, 수해 등) 등으로 기존 SOC시설에 대한 재설계 및 재구축해야 한다. 

국민안전을 위한 노후 인프라 재투자 및 개량투자가 시급한 상황이다. 

과거 1970년대 초고속 압축성장에 따른 초기 인프라 노후화가 심각한 실정으로 서울시 총교량 356개 중 내용년수(30년) 이상 노후교량 122개(34%) 및 매년 9개씩 증가하고 있다. 

 

◼ 노후인프라 심각, 국민의 생명 위협 

우리나라 인프라는 1970년대 경제성장과 함께 집중적으로 공급돼 현재 상당 수준 노후화가 진행됐다. 

2008년 말 기준 노후 인프라시설 비중은 8.4%이며, 2018년에는 준공된 지 30년 이상 노후화된 기반시설물이 2배 이상 될 것으로 예상된다. 

준공 후 30년 이상 경과된 노후 인프라 시설물이 전체 시설물의 10%에 육박해 국민의 안전을 심각하게 위협하고 있다. 

댐의 경우 전체 530개 댐 중 317개(59.8 %) 하천시설은 2천963개중 523개(17.7%), 교량은 9천340개중 560개(6.0%)가 30년 이상 노후화된 것으로 파악되고 있다. 

노후 기반시설의 개선 및 유지보수 수요에 비해 정부 재정이 매우 부족하다. 

민간투자법의 구체적 사업범위 및 근거규정이 미흡하고, 사업의 불확실성, 정부의 소극적 태도 등으로 민간투자의 활성화를 저해하고 있다. 

노후인프라에 대한 민간투자가 원활히 이루어질수 있도록 민간투자사업의 유형과 방식 다양화 등 제도를 개선할 필요성이 있다. 

노후인프라의 체계적 관리 및 유지보수·성능개선을 위해 제정발의된 「지속가능한 기반시설 관리 기본법(2017.11.15)」의 조속한 통과가 필요하다. 

 

◼ 민자투자사업의 기본 원칙과 정책 우선순위 

민간투자사업이 정상적으로 추진되기 위해서는 투명성, 시장성, 경쟁성 등 3대 원칙이 모두 지켜져야 한다. 

정책의 투명성과 일관성이 있어야 민간투자시장에서 신뢰감을 형성할 수 있으며 상호관계에 의한 쌍방계약이므로 상호 공감대를 형성할 수 있다. 

국민, 민간사업자, 정부, 금융기관 모두 수용할 수 있는 수익성이 보장돼야 한다. 수익성이 보장돼야 금융조달이 가능하다. 

또한 정책의 투명성과 시장성이 보장되면 시장에서의 경쟁성을 제고할 수있다. 경쟁은 민간사업자의 창의와 효율성 제고를 극대화한다. 

민간투자사업의 투명성과 시장성을 제고할 수 있는 정책과제를 검토해야 한다. 

민간투자사업은 장기 투자사업이므로 정책에 대한 신뢰성 없이는 투자자들이 장기투자를 결정할 수 없는 바, 정부가 민간투자사업의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감을 시장에 심어줘야 한다. 

민간투자 대상사업의 확대, 정부고시사업 활성화, 최초제안자 우대점수 활성화 등이 필요하다.

민간의 투자를 활성화하기 위해서는 적정한 수익이 확보될 수 있어야 하는 바, 국민 민간사업자, 정부 금융기관 모두가 수용 가능한 수익성이 확보돼야 한다 

최소한 ‘저위험 저수익’은 확보돼야 한다. 

이에 따라서 최소비용보전(MCC; Minimum Cost Compenssation) 방식과 갭펀드(Gap Fund) 도입을 검토할 필요가 있다. 또한 AP(availability Payment), 무료도로(Shadow Toll) 도입을 검토해야 한다. 

 

◼ 민간제안사업 최초 제안자 우대점수 활성화 해야

민간투자법 시행령 제7조 제13항에서 민간제안사업의 최초제안자에 대해 우대할 수 있도록 규정하고 있다. 

최초 제안자가 변경제안서를 제출하지 아니할 경우 총평가점수의 10%, 최초 제안자가 제3자 공고 후 다른 변경제안서를 제출하는 경우 총평가점수의 5%인데 민간투자기본계획 제101조, 시행령에 정한 사항과 동일하게 최초제안자에게 우대점수를 부여할 수 있다. 

그러나 현재, 주무관청이나 대부분은 최초 제안자에게 우대점수를 제공하지 않거나 매우 낮게 제공하고 있다. 

서울아레나(2019.5) 민자사업의 우대점수율 2%, 김포 레코파트(2019.5) 0%, 용인 에코타운(2018.12) 0%, 경산시 공공하수처리시설(2018.12) 0.5% 등이다. 

최근 10년간 30여개 민간투자사업, 최초제안자 우대점수율은 평균 0.86%다. 

현재와 같은 상황에서는 민간사업자들이 민간투자시장에 대한 창조적 참여 의지를 고취시킬 수 없다. 

시중에서는 ‘힘들게 신규사업을 제안하지 말고, 누군가 새 사업을 내면 제3자 공고를 준비하는 게 가성비가 낫다’라는 비아냥, 자조적인 소리가 들린다. 

따라서 정책적으로 우대점수가 낮으면 참여의지를 고취할 수 없고, 너무 높으면 경쟁을 저해할 수 있는 바, 우대점수의 적정 수준이 필요하다. 

제1안으로는 최초 제안자의 위험요인을 계량화하고 이를 우대점수율에 반영할 필요가 있다. 

제2안으로는 VFM 수준과 사업제안서 내용의 적정성을 평가해 이를 계량화해 우대점수율을 반영해야 한다. (VFM 비율, 사업계획서 내용의 적성성으로 수우미양가로 점수 세분화)

 

◼ AP 방식 및 무료도로(Shadow Toll) 도입검토 

AP(availability Payment)는 민간사업자가 일정 수준 이상의 서비스를 제공하면 수요등과 상관없이 주무관청이 운영수입을 보장하는 방식이다. 

정부가 민간사업자의 투자비 및 운영비 보상, 시설완공후 운영이 시작되는 시점부터 사전에 정해진 최대 지불액 이내에서 지급하는 것이다. 

사업평가는 주무관청(대주단)은 시설물 및 서비스의 이용가능성 및 성과를 주기적으로 평가, 민간사업자가 정해진 이용가능성과 성과수준을 준수하지 못하면 정부지급금을 차감(수준을 초과하면 보상제공)한다. 

수요위험은 기본적으로 민간사업자가 관리할 수 있는 영역이 아니므로 정부가 100% 부담한다. 

무료도로(Shadow Toll)는 운전자가 직접 통행료(Real Toll)를 지급하지 않고, 정부가 양허기간 동안 해당도로를 이용하는 차량의 수/㎞에 기초해 민간사업자에게 대가(Shadow Toll)을 지급하는 방식이다. 

민간사업자 선정시 입찰자들은 통행량을 예측하여 통행량 범위와 통행 요금을 제시, 정부는 통행량 전망을 기초로 지급액이 가장 낮은 업체를 낙찰자로 선정한다. 

대가지급 방식은 ▷최하위 통행량시 운영비요오가 선순위채 상환을 충당할 수 있는 요금수준과 ▷후순위채, 지분수익금 회수 요금수준 ▷최상위 통행량시 정부가 지불하는 최대한도 등이 있을 것이다. 

기대효과로는 국민들의 통행료 부담 해소, 도로건설 재원확보, 도로네트워크 운영의 효율화가 가능하다. 

 

 



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