최근 공공분야의 건설투자가 축소되고 가격경쟁 입찰이 확대되는 가운데 건설업체간 수주 경쟁이 심화되면서 낙찰률 하락과 더불어 비정상적인 저가 입찰이 늘어나고 있다. 
발주자 입장에서는 낙찰률의 하락은 예산절감 효과가 있다는 점을 강조하고 있으나, 부실공사나 업체 부도 등에 따른 품질 불량, 준공 지연 등의 손실이나 위험성에 대해서는 간과하는 경향이 강하다.
건설업체에서 “낙찰 가격이 공사를 수행하는데 충분하다”는 답변은 경기가 좋은 시절에도 없었고, 항상 공사비가 부족하여 불만이라는 것이 일반적인 답변이다. 
그런데 최근 공공공사의 낙찰률이나 실행원가 등을 살펴보면, 비정상적인 수준까지 낙찰률이 하락했다는 의심이 드는 것을 피할 수가 없다.
정부는 그동안 부실공사와 외국인 근로자의 대거 유입을 초래한 최저가낙찰제의 대안으로서 종합심사낙찰제를 도입한 바 있다. 
종합심사낙찰제 시범사업은 2014년 18건, 2015년 27건이 발주됐는데, 평균 낙찰률이 82% 내외로서 동 기간 발주가 병행됐던 최저가낙찰제의 75%보다 훨씬 높았다. 
그런데 종합심사낙찰제가 본격 시행된 이후 2016년 79.3%, 2017년 77.6%, 2018년 78.1%로서, 최저가낙찰제와 유사한 70%대의 낙찰률이 지속되고 있다. 
결국, 최저가낙찰제의 폐해를 방지하고자 도입한 종합심사낙찰제가 또다시 최저가낙찰제로 회귀하고 있다는 비판에서 자유로울 수가 없다. 
더구나 대부분의 발주기관에서 예정가격 산정에서부터 계약･시공 단계에 이르기까지 ‘쥐어짜기식’ 운영이 일반화되고 있다. 
일례로 대한건설협회가 최근 3년간 LH 공사를 수행한 건설사를 대상으로 조사한 결과를 보면, 대상업체의 78%가 ‘예정가격이 부족하다’고 응답했다. 
LH 공사의 평균 실행률은 98.6%로 조사됐고, 적자 공사도 37.5%나 됐다.
따라서 종합심사낙찰제가 최저가낙찰제로 전락한 현실을 직시하고, 공사품질 저하나 안전사고 방지, 하도급단가 현실화, 국내 숙련 근로자의 채용 등을 촉진하기 위해서는 종합심사낙찰제의 정상화를 도모할 필요가 있다.

< 종합심사낙찰제에서 저가 낙찰이 발생하는 제도적 요인 >

최근 정부는 종합심사낙찰제의 낙찰률이 비정상적으로 하락했다는 점을 인지하고, 입찰가격 평가 기준을 일부 개선한 바 있다. 
우선 가격평가 만점 기준을 ‘상위 40%, 하위 20%를 배제한 평균입찰가격’에서 ‘입찰금액 상위 20%, 하위 20%를 배제하도록 조정했다.
또, 고난이도 공사에 대해서도 세부공종별 단가심사제도를 도입했다. 
정부의 조치는 낙찰률의 과도한 하락을 방지하는데 일부 효과가 있을 것으로 기대된다. 
그러나 낙찰률 하락의 근본 원인으로 작용하고 있는 세부공종별 단가심사 기준과 동점시 최저가 투찰자가 낙찰되는 구조는 여전히 유지하고 있다. 
또, 균형가격 산정시 제외되는 입찰금액을 예정가격의 100분의 70 미만으로 규정하고 있다. 
세부공종별 단가 심사는 입찰단가가 기준단가(예정가격 70%+균형가격 30%)의 ±18% 이내인 경우 100점으로 평가하고, 그 외에는 0점으로 평가한다. 이 규정은 결과적으로 낙찰률을 70%대로 하락시키는 역할을 하고 있다.
또, 종합심사 결과, 최고점자가 2인 이상인 경우 1)공사수행능력 점수가 높은 자, 2)입찰금액이 낮은 자, 3)최근 1년간 종합심사제 계약금액이 적은 자, 4)추첨 순으로 낙찰자를 결정하고 있다. 
그러나 실무적으로 보면, 공사수행능력에서 만점을 받는 입찰자가 많아 결과적으로 입찰금액이 낮은 자가 낙찰되는 사례가 일반적이다. 
결국, 종전의 최저가낙찰제로 회귀하고 있는 문제점이 있다. 

< 외국 사례 >

1) 일본
공공공사 발주자는 예정가격 1천만엔 (円)을 넘는 공사에서 경쟁입찰을 실시할 경우, 저입찰가격조사(低入札價格調査)제도와 최저제한가격제도 가운데 하나를 선택해 적용하고 있다.
국토교통성의 저입찰가격 조사기준을 보면, 입찰자의 투찰가격이 예정가격을 기준으로 a)직접공사비의 97%, b)공통가설비의 90%, c)현장관리비의 90%, d)일반관리비 등의 55%를 합산한 금액에 미달할 경우 저가심사 대상으로 규정하고 있다. 
일본의 공공공사 평균 낙찰률을 보면, 2000년대 후반에는 민간경기 침체로 입찰자 수가 늘어나면서 86~91% 수준까지 하락했으나, 2015년에는 90~93%의 낙찰률을 기록했다. 발주주체별로 보면, 국토교통성 발주공사의 평균 낙찰률은 91.8%, 중소 공사가 많은 시구정촌 발주공사는 92.5% 수준이다.

2) 영국
영국에서는 계약법령에 ‘비정상적으로 낮은 입찰(abnormally low tender)’이라는 용어가 있는데, 이는 일반적인 덤핑 입찰보다는 발주자가 정상적인 시공이 어려운 것으로 판단한 투찰금액을 의미한다.
과거 사례를 보면, 영국에서는 저가로 낙찰한 후 설계변경 등을 반복해 계약금액을 올리는 행위, 즉 클레임 행위가 만연했다. 
이에 따라 낙찰 시점에는 공사비가 낮더라도 최종 준공금액은 낮지 않은 것이 일반적이었다. 
발주자로서는 공사 과정에서 최종 가격을 파악하지 못해 예산 확정이 어려워지고, 각종 클레임으로 공기 지연이나 품질 저하도 자주 발생했다. 
최근 영국에서 PFI(Private Finance Initiative) 방식이 발달해 공공사업의 10% 정도에 달하고 있는데, 그 이유는 클레임을 경감하고 VFM(value for money)의 최대화를 목표로 하고 있기 때문이다. 

3) 미국
미국에서는 저가 수주가 있지만 일반적인 덤핑 투찰은 거의 발생하지 않는다. 
그 이유는 영국과 마찬가지로 저가로 낙찰하면 공사 과정에서 클레임이 과도하게 늘어날 수 있다는 점을 발주자가 인식하고 있기 때문이다. 
입찰자 입장에서는 공사비가 부족해 중도 타절이나 부실공사가 발생할 경우, 유자격자명부에서 퇴출돼 추후 공사 수주가 어려워지기 때문에 저가 입찰을 감행하기 어렵다. 
일부 주에서는 근로자에게 지불해야 하는 임금이 정해져 있어서, 그것을 감당할 수 없는 가격으로는 입찰을 기피한다. 
또, 미국에서는 본드(bond) 제도가 발달해 경영상태가 부실한 회사가 덤핑 수주할 경우 재무상태가 악화되고, 그 결과 자기자본 감소와 더불어 보증한도액이 삭감되므로 저가 수주를 감행하기 어렵다. 
미국에서는 보증 범위 100%의 이행보증이 필요하다. 발주자는 준공에 대한 위험성을 보증회사에 완전히 이전(transfer)하고 있는 점이 특징적이다. 
본드회사는 여신심사에서 입찰내용 심사, 사업 실시단계 감시 및 지도에 이르기까지 종합적인 리스크 관리를 하고 있다.
미국에서는 예산 확보시에 미리 예비비(contingency)를 확보해, 추가 코스트에 대응하는 것이 일반적이다. 일례로 캘리포니아 주에서는 계약금액의 14~18%에 달하는 예비비를 확보하고 있다.

4) EU국가
미국, 영국과 마찬가지로 유럽 국가에서는 덤핑 입찰을 발견하기 쉽지않다. 프랑스와 독일에서는 이행보증증권의 제출 또는 지불금액에서 유보금(retention money)을 공제하는 형태가 있다. 
이를 통해 이행을 담보하고, 그 범위는 계약금액의 5~10% 정도이다.
유럽에서는 과거에는 ‘사전자격심사 + 최저가 낙찰’이 많았으나, EU 통합에 따라 사전심사를 최소화할 필요성이 생기고, 2004년 동구권 국가가 대량 가입하면서 부실업체의 입찰 참가 등 품질 면에서 위험이 높아져 왔다. 
이에 따라 리스크 회피 수단으로서 입찰시 가격과 기술력을 종합평가하는 방식이 확대되었으며, EU공모가 필요한 사업에서는 기술 점수의 비중이 높은 사례가 많다. 

< 종합심사낙찰제의 입찰가격 평가 개선 방안 >

외국 사례를 보면, 적정한 낙찰을 위해서는 저가(低價) 입찰에 대한 심사 강화와 더불어 기술력을 중시하는 종합평가의 확대(리스크 회피), 입찰본드 제도의 강화 (리스크 이전), 중간 기성지불의 확대(리스크 분할) 등과 같은 대책이 유효한 것으로 판단된다. 
그런데 우리나라에서는 발주자 측에서 저가심사기준을 통하여 낙찰률을 인위적으로 조정하는 경향이 강하다. 따라서 저가심사기준의 해결 없이 공사비의 정상화는 요원하다고 볼 수 있다.
발주자가 저가심사기준을 정하고 이를 공표할 경우, 투찰가격이 특정 구간에 집중되는 부작용을 피할 수 없다. 
또, 이러한 외생적인 조건이 개입되면서 합리적인 원가계산에 근거한 정상적인 투찰가격이 제대로 평가받지 못하는 문제도 있다. 
따라서 하도급 거래비용이나 일반관리비 등을 반영하고, 원가계산에 근거해 정상적인 투찰이 가능한 환경을 조성하는 것이 중요하다. 
이를 위해서는 기술력에 의한 경쟁을 더욱 확대하고, 해당 프로젝트에 적합한 저가 심사가 요구된다. 이러한 점을 바탕으로 단기적으로 요구되는 제도개선안을 살펴보면 다음과 같다.

1) 단가심사 기준의 강화
우리나라의 종합심사제에서는 세부공종별 입찰단가가 기준단가의 ±18% 이내인 경우 ‘적합’으로 평가하고 있는데, 이는 결과적으로 낙찰률이 70%로 하락하는 결과를 초래하고 있다. 
일본 국토교통성의 공사원가 통계를 보면, 대략 직접공사비 78%, 공통가설비 3%, 현장경비 8%, 일반관리비 11% 수준인데, 국토교통성의 저가심사 기준을 적용해보면 예상 낙찰률은 91~92% 수준으로 파악된다. 
따라서 일본의 사례를 고려할 때, 단가심사 기준을 강화할 필요가 있다. 
특히, 100억~300억원 공사가 종함심사제 대상으로 편입될 경우, 입찰자가 대부분 중소기업이라는 점을 고려할 때, 단가 심사를 강화할 필요가 있다.

2) 낙찰 배제 기준을 예정가격의 80%로 조정
낙찰에서 배제하거나 혹은 균형가격 산정시 제외되는 투찰률을 예정가격 대비 70% 미만에서 80% 미만으로 조정하는 것이 요구된다. 
그 이유는 예정가격 산정시 기초가 되는 품셈이나 노임, 경비율 등이 과거에 비해 현저하게 현실화되었다는 점을 들 수 있다. 

3) 동점일 경우, 균형가격에 근접한 자가 낙찰 필요
동점자가 다수일 경우, 최저가 투찰자가 낙찰자로 결정되는 현상을 개선하기 위해서는 동점자 발생시 ‘균형가격에 근접한 자’를 낙찰자로 우선하는 것이 합리적이다. 
그렇지 않으면 최근 1년간 종합심사제 계약금액이 적은 자를 낙찰자로 우선할 수 있을 것이다.

정리 = 한국건설신문 김덕수 기자

최민수 선임연구위원 다른기사 보기