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<1>건설산업 경쟁력 위한 ‘적정 공사비 확보’ 좌담회건설업계 적정공사비 확보 지속적인 요구에도 ‘정부는 외면’
김덕수 기자  |  ks@conslove.co.kr
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승인 2018.04.11  
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[건설산업 경쟁력 위한 ‘적정 공사비 확보’ 좌담회]
건설업계 적정공사비 확보 지속적인 요구에도 ‘정부는 외면’
공공공사 수주해도 손해보는 구조 ‘생존 위해 강력 이의제기’

주최 : 한국건설신문
사회 : 김 덕 수 한국건설신문 부장
주제발표 : 최 석 인 한국건설산업연구원 기술정책연구실장
토 론 자 :

  • 이 현 승 한국도로공사 건설처 건설계획실장
  • 김 한 수 세종대학교 건축공학부 교수
  • 김 상 범 동국대학교 토목공학과 교수
  • 조 준 현 대한건설협회 본부장
  • 최 석 인 한국건설산업연구원 기술정책연구실장
  • 권 기 산 GS건설 사업개발실 실장
  • 유 현 남양건설 영업기획본부 상무

 

   
▲ 사진 윗줄 왼쪽부터 김덕수 한국건설신문 부장, 이현승 한국도로공사 건설처 건설계획실장, 김한수 세종대학교 건축공학부 교수, 김상범 동국대학교 토목공학과 교수. 아랫줄 왼쪽부터 조준현 대한건설협회 본부장, 최석인 한국건설산업연구원 기술정책연구실장, 권기산 GS건설 사업개발실 실장, 유현 남양건설 영업기획본부 상무.

 
<주제발표> 한국건설산업연구원 최석인 박사
적정 공사비 미확보에 따른 영향과 대응

공공 부문 공사비에 대한 논란이 고조되고 있다.
과거의 경우 실적공사비(현 표준시장단가)를 중심으로 한 공사비 기준에 대한 문제제기가 많았다.
최근에는 공사비 산정뿐만 아니라 입낙찰제도, 건설 전 과정상의 발주자에 의한 불공정 관행 모두를 지적하고 있다.
실제로 최근 한 연구에 의하면 공사비 삭감과 미지급 등의 불공정 관행에 대한 제도 개선을 통해 5%만 정상화해도 약 4만명의 일자리를 창출하는 것으로 나타났다.
그만큼 공사비 문제의 파급 영향은 매우 크다.
공공 공사비와 관련해 현재의 한계점을 짚어보면 다음과 같다.
첫째, 싸게 구매하는 것이 최선이라는 정책기조가 문제이다.
선진국의 낙찰률은 국내보다 훨씬 높다.
하지만 이에 대한 비판적 시각이나 주장은 거의 없는 실정이다.
그동안 국내 공공 건설부문은 낙찰률이 가지는 착시현상을 악용해왔다. 예정가격 혹은 낙찰금액의 적정성은 보지 않고 단지 현재의 낙찰률 80%가 과거의 80%와 다름에도 불구하고 비율에만 집착하여 관리하는 행태가 지속되고 있다.
둘째, 최종적인 준공 공사비를 고려하지 않고 개별 단계의 예산절감에만 집착하는 행태, 즉, 숲을 보지 않고 나무를 보는 시각도 문제다. 준공단계까지가 아니라 낙찰단계까지 예산을 개별적으로 줄이는 것에 집중하는 정책기조는 수정돼야 한다.
최근 민간 건설시장의 호황으로 ‘현재의 문제제기는 엄살일 수 있다’라는 시각도 존재한다. 공사비 문제는 단위 건설사업의 문제이지 기업의 민간과 공공 포트폴리오 차원에서 논의해서는 안 되는 문제이다.
공공 공사비 문제를 반드시 해결해야 하는 가장 큰 이유는 피해를 보고 있는 업체의 대부분이 중소기업이기 때문이다.
종합건설업체는 실제 사업에서 원도급자이기 때문에 우월적 지위자로 인식된다.
하지만 원도급 사업자의 98.4%는 중소기업이다.
중소기업의 육성 및 보호 측면에서 공사비 정상화의 노력은 반드시 필요하다. 공공 건설사업을 중심으로 하는 건설기업에게는 다른 대안이 없다. 민간 혹은 해외 건설시장을 대체시장으로 생각할 수 있는 기업은 대형업체이다.
최근 사회적으로 더욱 중요하게 인식되고 있는 시설물의 품질과 안전은 규제만으로 달성하기 어려우며 정상적인 공사비 확보가 제일 중요한 요소가 될 수 있다.
직접 공사비에도 못미치는 비용은 결국 품질과 안전문제 발생으로 귀결될 가능성이 높다. 대형업체에게도 공공공사가 어렵기는 마찬가지이다.
2015년 기준으로 대형사 14곳 중 11곳이 공공공사 부문에서 적자를 기록했다.
또한, 종합건설업체 중 공공공사에 참여하는 비중이 높을수록 적자업체의 비중이 높다는 것 역시 심각하게 생각해야 할 대목이다. 공공공사는 민간부문과 달리 산업을 육성하고 보호해야 할 책무가 함께 있기 때문에 이러한 문제들을 결코 쉽게 지나쳐서는 안 된다.
단기적으로 불공정 관행의 해소와 입낙찰제도의 변화가 필요하다. 시장 체감 효과가 크기 때문이다.
특히 적격심사제도와 같이 고정된 낙찰률에 의한 폐해는 조속히 시정돼야 할 것이다.
대형사업은 경쟁 유도를 중소사업은 육성과 보호 정책 중심으로 관련 제도가 변화돼야 한다. 입낙찰제도 등의 정책과 제도의 개선기조는 매우 단순한 것이어야 한다.
정상적인 공사비를 낙찰 때 확보해주고 시공단계의 추가 변경 등을 제어해 낙찰금액 내에서 준공하는 것이다.
이것이 선진화된 정책과 제도를 위한 바른 방향이다. 선진국은 우리보다 혁신적인 발주 방식으로 당초 공사비를 준수하는 것을 넘어 상당한 공사비 절감과 공기 단축 등의 성과를 보이고 있다.
제대로 가격을 지불하면 제대로 된 서비스를 얻을 수 있고 더 나아가 공공 기관이 지금까지 원해왔던 혁신적 방법에 의한 공사비 절감 등의 각종 부가가치를 얻을 수 있다.


   
 

 

◇사회 김덕수 기자 = 현재 건설업계는 공공 공사비 문제에 대한 강한 문제 제기를 하고 있는 중이다.
▷공사비 산정 및 관리 실태의 문제 ▷입낙찰제도의 문제 ▷건설 단계별로 일어나는 불공정 관행 등의 문제다. 총론적 측면에서 정부의 공공 공사비에 대해 건설업계가 계속 이의제기하는 이유와 원인은 무엇인지 논의를 해보자!

◇남양건설 유현 상무 = 그동안 건설업계에서 적정공사비 확보를 위해 지속적인 요구를 해왔음에도 불구하고 별 진전이 없었던 가장 큰 원인은 바로 건축물의 라이프싸이클을 중시하지 않는 정부의 인식부족이라고 본다.
담당 공무원들이 공사비 부족에 대해 충분한 공감대를 갖고 있음에도 불구하고 이를 개선하기 위해 적극적이지 못할 수밖에 없었던 이유는 재정부족뿐만 아니라 담당기관이나 부서 실적평가 기준이 되는 ‘예산절감’이라는 덫 때문이다.
실행율조차 고려하지 않은 최소금액으로 공사를 발주하는 경우가 대부분이다. 거기에다 이윤은 고사하고 관리비라도 확보할만한 낙찰률이 나오면 발주처는 입・낙찰 제도를 수정해 인위적인 낙찰률 하락을 유도한다.
이것도 모자라 시공단계단계에서 업계에 떠넘기는 발주처 프레스는 일일이 언급하지 않아도 건설인이라면 다 알 것이다.
적정공사비가 확보가 해결되지 않는 것은 앞서 말한 세 가지 총체적인 문제점이 해결되지 않음에 기인한다.

◇권기산 실장 = 대부분의 공공공사가 열심히 노력해도 손실이 난다.
왜 그런지를 살펴보고 잘못된 것을 바로 잡자고 하는 것이다.
현재 공공공사는 예정가격이 턱없이 부족하게 산정되는데다 저가 낙찰을 유도하는 입찰제도 때문에 적정한 가격으로 수주한다는 것이 불가능해 보인다.
거기다가 공사 수행중 발주처의 불공정 갑질이 더해지면 남아날 수 없다.
공공시장에서 이런 현상이 나타난 지 한 참 됐고 종심제를 도입하면서 개선되나 했지만 결국 최저가보다 못한 제도로 변질되고 있어서 업계는 생존이 어려워졌다.
결국, 공공공사로만은 한계기업이나 좀비기업이 될 수밖에 없는 현실이다.
그런데 그 주요 원인이 공공의 불합리한 제도와 불공정한 관행이라면 당연히 빠른 시일 내에 바로잡아야 한다.

◇최석인 박사 = 기존의 공사비 문제는 공사비 기준(표준실적단가(구 실적공사비), 표준품셈)의 문제만 가지고서 논의가 되었지만 이제는 복합적인 원인이 있는 것 같다.
과거에 비해 정부가 책정하는 예정공사비는 현실적인 공사비가 되었지만 이후로 발생하는 입낙찰 단계를 통해 낮아지는 계약금액은 업계의 입장에서는 오히려 밑지는 구조를 낳고 있다.
그리고 건설 단계별로 삭감 혹은 제대로 지급되지 못한 즉 불공정 관행은 업계가 겪고 있는 공사비 부족 문제를 더욱 심화시키고 있다.
원인은 정부의 이중 삼중의 공사비 절감 (삭감) 정책이며, 이를 증폭시키는 것은 불공정 관행이 아닌가 싶다.

   
 

◇김상범 교수 = 건설업계의 공공공사비의 관한 이의제기의 원인은 한 가지로 이야기하기 어려운 문제이며 복합적인 문제다.
위에서 언급한 세 가지 요인 자체가 연계된 이슈다.
예를 들어 공사비가 적정하게 책정되더라고 입낙찰 단계에서의 조정 정도에 따라 실질 공사비에 영향을 미치며 건설단계에서의 변경이나 원가변동 요소의 합리적 반영이 이루어지지 않을 경우 공사비에 영향을 미치게 되는 구조다.
따라서 이 문제를 어떤 한 가지만을 개선해서 ‘원샷’처방으로 해결할 수 있는 사안은 아니라고 생각한다.
공사비 관련 한 토론회에서 패널 한 분이 지적했던 것처럼 공공공사비의 부적정 문제는 70년대부터 지속적으로 제기된 문제다.
건설 물량이 지속적으로 증가하던 산업성장단계에서 공사비의 문제는 회복가능한 문제였을 수도 있으나 현재 성숙단계에서의 지속적인 공공공사비의 정체의 문제는 업계에서 느끼는 심각성이 더욱 크게 체감될 수 있다.

◇이현승 실장 = 정부는 적정 가격으로 공사를 수행할 수 있도록 가격 중심의 평가인 최저가낙찰제를 폐지하고 시범사업을 거쳐 2016년 종합심사낙찰제를 도입했고 2년의 시간이 경과됐다. 종합심사낙찰제로 인해 낙찰률이 약 6%p 정도 상승했다.
종합심사낙찰제의 성과를 부인할 수는 없다고 생각한다.
하지만 표준품셈 대비 약 80% 수준인 표준시장단가의 확대적용으로 인해 현장에서 체감하는 낙찰률은 약 4%p 하락이다.
이러한 점을 고려하면 최저가낙찰제 대비 크게 나아지지는 않은 것으로 판단된다.
물론 적정공사비에 대한 끊임없는 이의제기가 표준시장단가만의 문제는 아니다. 여전히 가격 위주의 평가인 입찰제도와 건설업계의 수주만을 위한 무분별한 투찰형태 등 복합적인 이유로 인해 적정공사비에 대한 요구가 지속적으로 제기된다고 생각한다.
이에 대한 설명은 다음 주제에서 자세히 말하도록 하겠다.
이러한 적정공사비에 대한 끊임없는 논란을 불식시키기 위해서는 적정공사비의 객관성을 확보하는 것도 필요하다.
건설업계는 당해 건설현장에 대한 실행을 세부적으로 공개하지 못하는 상황이다.
그렇다면, 공공공사에서의 실행을 가늠할 수 있는 객관적인 데이터를 적정범위 안에서 공개할 수 있는 방안에 대해 고민해 볼 필요도 있다.

◇조준현 본부장 = 말씀하신대로 적정공사비가 확보되지 못하고 있는 것은 건설업계가 당면한 가장 큰 문제다.
공공공사는 수주해도 손해를 보는 구조가 되고 있다.
예산절감 등을 이유로 공공공사의 공사비 산정과정에서 공사비가 제대로 반영되지 않고 있기 때문이다.
그렇게 낮게 책정된 공사금액에다가 80% 내지 87.7%의 고정된 낙찰률을 또 한번 적용해 공사비가 낮아진다.
이렇게 불합리하게 공사비가 책정되는 상황에서 건설업계는 생존을 위해 공공 공사비에 대해 강력한 이의제기를 할 수밖에 없는 상황이 됐다.

◇김한수 교수 = 공공 공사비는 제도라는 구조적인 틀과 관행을 통해 결정되는 특징을 지니고 있다.
건설업계가 공공 공사비의 적정성에 대해 이의를 제기하는 것은 단순히 공사비 수준이 낮다는 결과적인 문제제기에 국한되는 것이 아니라, 구조적인 틀과 관행에 대한 개선을 요구하는 것이다.
따라서 건설업계가 이에 대해 지속적・반복적으로 개선을 요구하는 것은 구조적 틀과 관행에 대한 문제제기가 아직까지 해소되지 않았다는 것을 의미한다.

 

◇사회 김덕수 기자 = 건설업계의 경영여건이 최근 10년간 계속해서 악화되고 있다.
2005년 대비 2015년 건설업 매출액영업이익률은 1/10(0.6%→5.9%)로 감소됐다. 2015년 대형업체 14개사의 공공공사 부문 영업이익을 살펴보았는데 11개사(78.5%)가 적자를 기록한 것으로 나타났다.
공공 공사비의 적정성 문제가 여기에 어느 정도 영향을 미친 것으로 판단하는가.


◇남양건설 유현 상무 = 건설업계의 전체 매출액 영업이익은 지속적으로 감소되고 있고 특히 공공공사가 주된 비율을 차지하는 업계의 적자폭은 매년 커지고 있는 실정이다.
공공공사 위주업체는 흑자를 낼 확률이 있는 민간공사도 없어 적자를 상쇄시켜 줄 포트폴리오 구성 기회조차 없다.
계속해서 공공공사에 적정공사비가 제대로 확보되지 않는다면 회사의 존폐와도 연계될 정도로 적정공사비 확보문제는 심각하다.
즉 이 문제가 해결되지 않는다면 공공공사 위주의 건설업계는 살 길이 막힐 수밖에 없고 건설산업의 붕괴로까지도 이어질 수 있다.

◇김한수 교수 = 인과관계가 있다고 단정할 수는 없지만 상관관계는 있다고 볼 수 있다. 건설기업의 수익성을 결정하는 요인들은 매우 다양하기 때문에 반드시 인과관계가 있다고 단정하기는 어렵다는 것이다.
그러나 ‘민간공사에서 벌어서 공공 공사에서 메꾼다’ 라는 말이 건설업계에서 이미 상용구처럼 인식되고 있다면 이는 상관관계가 있다는 것이다.
최근 수익성이 개선된 건설기업들에서도 주택 특수에 의한 것이지 공공공사가 수익성 개선에 일조한 것은 별로 없다고 얘기하는 것이 이러한 상관관계의 예시라고 할 수 있다.

◇조준현 본부장 = 공공공사를 수주하는 건설업계의 경영여건 악화의 직접적인 원인은 공사비가 적정하게 산정되지 않았기 때문이다.
지난해 협회조사에 따르면 종합건설업체가 최근 3년간 준공한 공공공사의 공사원가 실행률이 일반관리비와 이윤을 차치하고 순공사원가에도 미달하는 적자공사가 37.7%에 달하고 있다.
지난해 건설산업연구원에서 7천여개 협회 회원사를 대상으로 조사한 결과 공공공사 입찰제도와 관련한 가장 큰 애로사항으로 ‘적정공사비 미확보’를 꼽은 것이 이를 증명하고 있다.

   
 

◇이현승 실장 = 최근 10년간의 매출영업이익률이 제조업 분야에서 8/10로 감소하는 동안 건설업 분야에서는 1/10로 감소되었다는 것은 건설업계의 경영여건이 한계상황에 봉착한 것으로 판단된다.
특히, 국회에서 개최된 ‘공사비 정상화 정책토론회(2017.11)’의 자료를 보면 공공매출액 비중 100%인 업체들의 평균 영업이익률이 10년 이상 적자인 것을 알 수 있다.
이는 ‘공공공사’에서의 경영여건이 더욱 심각하다는 것을 보여준다.
이러한 적자의 원인으로 공공 공사비에 대한 적정성 문제가 대두되고 있는 것으로 판단되나, 앞서 말씀드린 바와 같이 가격 위주의 입찰제도로 인한 입찰사의 저가투찰이 가장 큰 영향인 것으로 생각된다.

◇권기산 실장 = 적정한 공사비가 확보되지 않는 프로젝트는 부족한 공사비를 만회하기 위해 무리하게 쥐어짜다보면 품질과 안전에 집중하지 못해 문제가 더 커지는 경우가 많다.
사고라도 발생하면 감당하기 어려운 지경으로 치닫게 된다.
물론, 공사 수행의 효율성을 높여서 그 손실 폭을 다소 줄이려고 최선을 다하지만 한계가 있다.
결국 최초 제도적인 적정 공사비가 확보와 공사 수행중 계약자의 귀책사유가 아닌 비용을 계약자에게 전가시키는 문제가 개선되지 않으면 적자에서 벗어날 수 없다.

◇김상범 교수 = 건설업계의 경영여건 악화와 적정 공공공사비 미확보의 문제는 그 비례적 상관관계가 합리적으로 추론된다.
관련된 실적공사비 제도 개선연구나 이번에 수행된 적정공사비 관련 연구를 참조했을 때 공공공사비 단가의 지속적 정체 내지는 실질 공사비 하락은 실증적 현상이라는 판단이 가능하다.
또한, 시장경쟁이 갈수록 치열해지는 산업환경과 공공공사비 기준, 낙찰률, 총사업비 관리제도 등의 복합적 제도환경이 적정한 공공공사비의 확보를 더욱 어렵게 하고 있는 현실이다.
공공공사비의 적정성 문제가 산업의 영업이익률 하락을 100% 설명한다고 주장할 수는 없겠지만, 건설업계의 경영여건 악화에 공공공사비 적정성 문제가 부정적 영향을 미치고 있다는 추론이 충분히 가능하다.
건설관리학회와 공사비 TFT의 연구에서 제시된 분석결과에서도 공공공사의 비중이 높은 기업일수록 그 적자업체의 수가 증가하는 추세가 있는 것으로 나타났다.


표준품셈 10년간 공종별 단가 22% 삭감됐다
분석해보니 100원짜리 공사 ⇒ 60원대에 수주 ‘충격’


◇사회 김덕수 기자 = 공사비 산정 및 관리 부문의 문제다. 공공 공사비 산정 및 관리 부문은 기획~설계(입찰전) 단계별로 공사비를 합리적이고 과학적으로 견적하고 관리하고 있는가?
실시설계시 공사비 산정기준인 표준품셈과 표준시장단가의 문제에 대한 의견은.

◇이현승 실장 = 고속도로의 경우 기획단계의 타당성 조사 시 한국도로공사의 최근 실적자료 및 국토교통부의 도로업무편람 등 공식적이고 객관적인 자료를 사용하므로 합리적으로 공사비를 산정하고 있는 것으로 판단된다.
2016년에 발주한 고속도로 공사의 경우 실시설계에 적용된 표준시장단가 수준은 품셈단가 대비 78% 수준인 것으로 조사됐다.
표준시장단가 대상 공종이 점차 증가하고 있는 실정에서 이런 방식의 표준시장단가 운용은 공공 건설공사의 낙찰률을 왜곡 시킬 것이다.
결국에는 고속도로 시설물의 품질저하를 야기하고 이로 인한 유지보수비용 증가를 초래하는 악순환의 반복이 걱정된다.
따라서, 표준시장단가의 취지인 적정공사비 산정을 유도할 수 있도록 표준시장단가의 현실화가 필요할 것으로 판단된다.
또한, 최근 근로시간 단축에 따른 건설현장의 추가인력 고용이 불가피할 것으로 예상되므로 이에 대한 품셈의 소요인력에 대한 조정과 야간할증률 조정 등을 통한 합리적인 개선방안이 마련돼야 할 것이다.

◇남양건설 유현 상무 = 첫 단추를 잘 못 끼워 적정공사비 산정을 계속 어긋나게 하는 주범은 공공공사비를 합리적이고 과학적으로 산정하지 못하는 시스템이다.
발주단계부터 절대공기가 부족한 채로 발주되고, 날로 높아가는 인건비, 물가인상을 무시한 재료비, 복잡한 시공환경 등 공사여건은 계속 변하고 있는데 공사비 산정단계에서 이를 반영하지 못하고 있다.
백번 양보해 설사 이렇게 산정한 것이 맞는다면 산정공사비 100%로 시공하게 해야 하는데 이마저도 적격은 80%대, 종심제도 70%대로 유인하고 있다.
특히 적격공사의 경우에는 투찰가를 전체금액으로 맞추다 보니 기계, 전기의 경우에는 당초 설계가보다 적게 넣을 수밖에 없는 구조를 바꿔줘야 한다.
뿐만 아니라 같은 공종임에도 불구하고 발주처별로 상이한 단가를 적용하는 것은 이 또한 시정돼야 한다.
두 번째 표준품셈과 표준시장단가의 문제다. 표준시장단가는 현실이 반영된 리얼단가가 아니다.
업체들이 낙찰유인선에 맞춰 투찰한 가격으로 형성된 실행보다 낮은 가격들이 기준선이고 이 기준선이 80%대이다.
이마저도 100%로 수주하는 것이 아니라 70~80%의 낙찰률이 적용되다 보니100원짜리 공사를 60원대에 수주하는 현상이 발생된다.
비합리적인 표준시장단가 기준은 현실에 맞게 수정하고 공사비 항목 중 재료비, 노무비와 같이 실제 투입되는 비용들은 100%에 투찰하도록 Fix항목화 시켜야 한다.

◇김상범 교수 = 일단 공사비 산정 및 관리 프로세스의 관점에서 토목학회의 연구결과를 참조해 봤을 때 공사비 관리의 과정이 실질적이고 합리적인 조정보다는 삭감위주의 관리형태가 존재하는 것으로 판단된다.
이는 공공기관의 잘못이라기보다는 감사 등의 외부환경과 삭감을 성과로 보는 문화 등의 복합적인 요소가 작용하고 있다.
정량적 연구 분석자료는 미비하나 예비타당성 조사단계에서 공사비가 지나치게 낮게 책정되고 있다는 업계・학계의 의견도 다수 존재하고 있다.
공공사업의 진행을 위한 B/C 확보를 위한 관점에서 공사비 수치의 억제가 있을 수 있다.
공사비 기준의 관점에서 살펴보면, 우선 실적공사비제도가 표준시장단가제도로 바뀌는 과정에서 외형적으로 개선된 요소가 상당부분 존재하나, 실질적 파급효과는 매우 미미하다고 판단된다. 제도의 외형보다는 실질적 활용의 문제가 있다.
지난 10여년간의 데이터 분석결과에 기반하면 표준품셈과 표준시장단가 모두 하향조정됐다.
그러나, 여전히 기존공사비 기준에 대한 과도한 거품의 존재여부에 대한 논란, 생산성 향상에 대한 이견 등이 존재하는 것도 사실이다.
보다 총론적으로 생각해보변, 표준품셈과 표준시장단가를 포함한 공공공사비 기준의 문제는 개인적인 의견이지만 획일적인 국가기준으로 다양한 공사비의 영향요소를 모두 반영하는 것은 불가능에 가깝다.

◇김한수 교수 = 입찰을 통해 낙찰금액 (도급금액)이 확정되기까지의 공사비 산정은 발주자의 견적(client’s estimating) 행위와 과정이다.
견적은 그 특성상 과학(science)이 아니라 예술(art)이라고 봐야 한다.
공사비는 많은 요인에 영향을 받는 변화무쌍한 것이다. 따라서 어떤 과학적인 공식에 따라 ‘계산’되는 것이 아니라 당시 가용한 정보와 경험적・합리적 가정을 바탕으로 ‘추정’되는 것이다.
이러한 관점에서 본다면 ‘표준’이라는 용어나 개념이 적합한가에 대한 의문점을 가지고 있다.
물론 발주처 입장에서는 공사비 추정과 감사 대비를 위한 ‘기댈 언덕’이 있어야 했고, 그래서 표준이라는 개념이 필요했을 것이다.
그러나 이 표준이 참고 기준(reference)라는 의미가 아닌 절대적 기준(standard)으로 경직되게 운영이 된다면 자연스럽게 한계점을 노출할 수밖에 없다.

◇권기산 실장 = 각종 관련 행정 단계에서 예산이 변동된다면 그에 맞춰 목적물도 조정해야 한다.
그리고 수행하는데 필요한 적정한 공기 범위를 산출해야 하고 거기서 벗어난다면 비용의 증가가 필수적이므로 이 또한 추가 비용이 반영돼야 하지만 현실은 그렇지 않다.
또한 표준품셈은 현실화되어가고 있는데 표준시장단가의 현실화는 한참 멀었다.
이는 예정금액 산정이 과도하게 낮게 책정되도록 하는 역할을 하고 있고 입찰제도는 여기서 특정 비율만큼 낮게 투찰하도록 유도하고 있으니 적정한 공사비로 수주하는 것이 거의 불가능하다는 것이 문제다.

◇조준현 본부장 = 설계 및 물량산출 단계에서도 수량축소와 도면의 불명확에 따른 공사비 삭감소지가 많지만, 최근 문제가 부각되는 사항은 공사비 산정기준과 관련된 사항이다.
표준품셈은 지난 2006년 이후 지속 하향 조정돼 지난 10년간 공종별단가는 22% 삭감됐다.
또한, 2015년 실적공사비 제도의 구조적 단가하락 문제를 개선하기 위해 도입된 표준시장단가는 그간 7차례에 걸쳐 시장가격을 반영했지만, 실적공사비 제도 운영 10년동안 단가가 36.5%나 하락했기 때문에 아직도 표준시장단가 수준은 실제 시공단가 대비 88.8% 수준, 표준품셈 대비 82% 수준에 불과한 상황이다.
특히, 표준시장단가가 여전히 낮은 수준인데도 100억~300억원 구간 중소규모 공사에 대해 2017년 1월 1일부터 표준시장단가를 전격 적용함에 따라 추가로 3~4%의 공사비가 삭감되고 이로 인해 중소건설업계의 어려움이 가중되고 있는 실정이다.
따라서, 100억~300억원 구간에서의 표준시장단가 사용을 조속히 배제해야 하며, 최근 박명재 의원이 동 사항을 개선하기 위한 국가계약법 개정안을 발의한 것을 환영한다.

◇최석인 박사 = 많은 건설업계 종사자는 공사비의 문제를 단가기준(표준시장단가와 표준품셈)을 대표적으로 언급하지만, 이제는 이것만 가지고서 이야기하기는 어려울 것 같다.
정부의 발표 단가의 높고 낮음은 이제 현안으로 당해 위원회와 해당 이슈별로 해결하면 될 것으로 이해된다.
이미 그러한 절차와 과정이 도입되었기 때문이다.
더 큰 문제는 정부의 공공 공사비 산정과 관리 절차를 과학화하는 것입니다. 이를 위해서는 각 발주기관별로 개산견적 기법과 데이터 확보, 그리고 공사비 관리 프로세스를 정립해야 한다.
이것은 중장기 과제가 되겠다.
선진국의 경우 발주기관의 관련 담당자(전문가)가 이러한 방법과 절차에 따라 전문가적 판단을 곁들여 업무를 수행하고 있다.
이러한 선진화된 방법과 체계가 빨리 국내에도 정착돼야 할 것으로 판단되며, 주관적 판단(전문가적 판단)을 위해서는 감사제도 역시 관점을 좀 바꿔야 할 것 같다.

 

◇사회 김덕수 기자 = <입낙찰제도 부문> 입찰제도는 영역상 ▷기술형 입찰(턴키 등) 영역 ▷종심제/종평제 영역 ▷적격심사영역으로 공사 금액과 특성별로 구분된다.
특히 300억 미만 적격심사제도의 낙찰률은 인위적으로 고정돼 있으나 단가기준은 지난 세월 동안 상당히 낮아진 것이 사실이다.
그래서 중견・중소업체가 참여하는 적격심사제도의 개선 필요성(낙찰률 상향 조정 등)을 강하게 제기하고 있는 실정이다. 의견을 부탁드린다.

◇이현승 실장 = 적격심사제는 입찰가격 심사 산식에 의해 낙찰 가능한 최저입찰금액(낙찰하한율)이 정해져 있기 때문에 추정가격 100억원 이상 공사의 경우 낙찰하한율이 약 80%로 결정된다.
따라서, 적격심사제의 낙찰률이 적정하지 않다는 의견은 건설사가 낙찰률 80%로는 실행을 맞추기도 쉽지 않은 상황인 것으로 판단된다.
물론 적정낙찰률이 명확하게 정의된 개념이 아니고 어느 정도의 낙찰률이 적정한지 일률적으로 판단할 수는 없겠지만, 발주기관과 건설업계가 서로 협력해 실질적인 원가분석을 통한 설계단가 현실화와 더불어 적격심사제의 개선이 종합적으로 고려돼야 한다.

◇김한수 교수 = 표준품셈, 표준시장단가 등과 같은 공사비 기준을 개선 또는 현실화하는 논의해서 항상 회의론에 부딪히는 문제가 입낙찰제도에 관한 것이다.
공사비 기준을 아무리 현실화해도 낙찰률을 통해 실질적으로 감액이 되면 공사비 기준의 현실화에 아무런 실효성이 없다는 회의론이다.
이와 함께 정부가 정한 기준을 정부 스스로가 인정하지 않는다는 비판론도 존재하고 있다. 그렇다고 적격심사를 폐지하는 것이 쉽지는 않다.
이에 대한 폐지론과 유지론이 함께 존재하기 때문이다.
적격심사에서 낙찰률을 올리는 것은 산식만 조정하면 되는 ‘간단한’ 문제다.
그러나 어떤 정당성과 근거를 갖는가가 관건이다.
정당성을 확보하기 위해서는 적격심사의 변별력 문제가 함께 해소돼야 한다.
그리고 근거를 위해서는 공공 건설공사에서 어떠한 원가상승 요인이 있었는가에 대한 실태 조사・분석이 이루어져야 한다.
즉, 지출구조는 커지고 있는데 수입구조가 달라지지 않는 현실이 근거가 될 수 있고 특히 최근 안전관리, 환경관리, 근로여건 개선 등과 관련해 지출구조가 커지고 있는 점을 주목해야 한다.

◇최석인 박사 = 현재 개선이 시급한 부분은 바로 입낙찰제도다.
정부 주장에 따르면 국토부와 조달청 혹은 발주기관은 당해 공사비를 적절히 산정한다. 즉, 실제 공사 금액을 조사해 기준으로 활용하는 것이 무엇이 문제인가라고 역질문도 한다.
그렇다면 입찰 과정에서 당연히 낙찰률이 100%에 근접해야 한다.
하지만 국내의 입낙찰제도는 기술형 입찰을 제외하고는 이를 따르기 어렵다.
수주를 위한 고정된 낙찰률이 존재하기 때문이다. 특히 적격심사제도는 낙찰률이 아예 고정돼 있다. 100억 미만 공사는 내역없이 총액입찰을 하기 때문에 이러한 문제는 더욱 불거지고 있다.
공사비 문제를 단기적으로 해결하기 위해서는 반드시 이러한 고정된 낙찰률의 문제는 해결돼야 한다.

◇조준현 본부장 = 중소건설업체가 주로 수주하는 적격심사제의 경우 낙찰하한율이 공사규모별로 지난 17년간 예정가격의 80~87.8%로 고정돼 있다.
이는 지난 17년간 건설공사비 지수가 108% 상승한 점과 함께 실적공사비 제도 운영 10년간 실적공사비 단가가 36.5%나 하락하고 2006년 이후 표준품셈의 지속 하향 조정 등으로 예정가격 작성단계에서 이미 적정공사비가 확보되지 않고 있는 상황을 감안할 때 공사비 부족의 주된 원인이 된다.
따라서, 이제는 적격심사제의 낙찰하한율을 공사규모별로 약 10% 수준 상향 검토가 필요한 시점이다.

◇김상범 교수 = 일단, 모든 산업에서 비슷하게 적용될수 있다고 판단되는 부분으로, 업체의 수적 분포나 실질 산업 점유율 등을 보았을 때 중소・중견업체의 건전성 확보는 산업발전의 핵심적인 요소다.
지난 연구결과를 참조했을 때 업체의 규모가 작을수록 공공공사비의 적정성 문제의 피해가 더욱 심각하다는 분석결과가 존재한다.
제도적 환경의 한계성과 기업생존을 위한 불가피한 선택의 관점에서 무리한 수주를 할 수밖에 없다는 업계의 의견과 과다한 업체수로 인한 구조조정의 필요성이 있다는 상반된 의견이 존재하는 것도 사실이다.
하지만 큰 그림에서 기술경쟁을 통한 경쟁력 확보와 동시에 중소업체 보호정책을 통한 산업건전성 확보라는 차원에서 현재 중견・중소업체가 겪고 있는 공사비의 문제는 해결이 시급한 영역으로 판단된다.
따라서, 적격심사제도 구간의 실질적 적정공사비 확보 노력 등이 요구된다.

   
 

◇남양건설 유현 상무 = 세 가지 입낙찰 방식 중 가장 심각한 부분은 해가 갈수록 낙찰률이 추락하는 종심제・종평제와 철사줄에 꽁꽁 묶여있는 낮은 낙찰률이 문제인 적격심사제이다.
특히 중소업체의 주 참여시장인 적격공사의 공사비 부족의 문제점은 여러 원인이 있다.
첫째는 오랜 시간이 흘렀지만 여전히 과거기준의 단가를 적용하는 것, 두 번째는 비현실적인 표준시장단가 기준에 이어 이보다도 낮은 금액에 낙찰되게 하는 것, 가장 결정적인 세 번째는 그동안 많은 입찰환경변화가 있었음에도 불구하고 적격공사 낙찰률은 여전히 80%대라는 것이다.
전체금액을 낙찰률 80% 틀에 맞추다보니 기계, 전기 등의 공사비는 제값과는 상관없이 구겨진 채로 들어가는 일이 다반수다.
300억원 미만의 소형프로젝트에 적용하는 적격공사는 대형공사에 비해 규모의 경제효과로 인한 원가절감기회가 별로 없기 때문에 예정가격에 근접할수록 적정한 금액이라고 생각한다.
최소한 현재보다 10% 이상의 낙찰률 상향이 바람직하다.

◇권기산 실장 = 적격심사제도로 집행되는 중소규모의 공공공사는 ‘규모의 경제’가 작용하지 않아, 대규모 공사에 비해 상대적으로 단위공사비가 상승하게 돼 있고, 현장관리에 필요한 기본 인력 대비 간접공사비가 부족한 실정이다.
우선 낙찰률을 현실에 맞게 상향시켜야 될 것이고, 표준시장단가를 적용하는 것도 무리가 있으므로 배제돼야 한다.
어렵다면 중소규모 공사에 대한 표준시장단가를 별도 관리하고, 중소규모 공사관리에 필요한 간접노무비 적용률을 상향 조정할 필요가 있다.

 

원가분석 통한 ‘설계단가’ 현실화 개선 시급
공사비 기준 현실화해도… “또 깎인다”
낙찰률 통해 실질적으로 ‘감액’… 도로아미타불


◇사회 김덕수 기자 = <불공정 관행 부문> 발주자와 조달청의 공사비 검토를 빙자한 공사비 삭감, 계약기간 연장에 따른 간접비 미지급 등에 대한 의견은.

◇김한수 교수 = 이러한 문제는 오랜 기간 고착돼 온 바람직하지 않은 관행이며 공정거래라는 측면에서 풀어나가야 한다.
그간 건설산업에서는 주로 원하도급간 공정거래에 대한 논의와 개선이 주류를 이루어왔다.
이제는 발주자-원도급자의 공정거래에 대한 논의와 개선이 활발히 이루어져야 한다. 최근 건설사의 준법경영 등급을 매기는 방안이 추진되고 있다.
건설사의 불법・불공정행위에 따라 준법등급을 매기고 이를 공시하겠다는 내용이다.
유사한 맥락에서 발주청의 불공정거래에 대한 평가도 함께 실시돼야 한다.
이는 최근 발표된 ‘정부혁신 종합 추진계획’의 3대 전략 중 하나인 ‘낡은 관행을 혁신해 신뢰받는 정부’와도 부합되는 것이다.

◇남양건설 유현 상무 = 최근에 모 대형사가 수주한 공사중에 기술형입찰로 검토했다가 종심제로 발주방식이 변경된 공사가 있는데, 이 때문에 절대공기가 1년 이상 부족했다.
어렵게 협상한 끝에 모자란 공기의 2/3는 감안을 해줬지만 나머지 1/3은 시공사가 알아서 하라는 것이었다.
어렵게 연장해 챙긴 공기도 간접비는 청구하지 않는다는 조건부 연장이라고 한다.
간접비도 간접비지만 절대공기가 부족한 상태에서 발생될 지체상금이 더 큰 과제가 돼 있다.
장기계속공사에서 다음 차수계약까지 기간을 최대한 늦추고, 휴지기를 길게 해서 발주처로부터 그 기간 동안의 간접비를 못 받는 일은 부지기수다.
물론 감사를 의식해 당연한 일조차도 자유롭게 처리 못하는 공무원입장을 모르는 바 아니다.
이 문제를 해결하기 위해서는 ‘총사업비관리지침’에 공기연장에 따른 공사계약금액 변경근거를 명시적으로 마련해, 발주기관이 정상적으로 계약금액조정을 할 수 있는 환경조성이 필요하다.
즉 공기연장에 따른 공사계약금액 변경을 ‘총사업비관리지침’ 제100조의 자율조정항목에 포함시켜야 한다.

◇권기산 실장 = 공사비 임의삭감이나 공기연장간접비 미지급은 수년 동안 요청했지만 아직도 해결되지 않고 있다.
이는 발주자가 힘없는 계약자를 상대로 갈취하는 것과 진배없다.
최근 감사원 지적에도 불구하고 기재부가 즉각 따르지 않아 논란이 되고 있지만 곧 정상화 될 것으로 기대한다.
새로운 정부의 주요 정책이 일자리 창출과 근로시간 단축, 근로 약자를 보호하는 등의 사회적 가치를 제고하는 부분에 많은 노력들이 진행되고 있다.
이의 일환으로 신규고용창출, 여성친화기업 우대, 하도급업체와 건설현장근로자들을 보호하기 위한 기준들이 입찰제도로 들어오고 있다.
이런 새로 도입된 기준들은 공사비나 일반관리비의 상승을 가져옴에도 불구하고, 이에 따른 부담을 예산에 반영해 주는 것에는 등한시 하고 있다.
비록 이뿐만이 아니라, 근로시간 단축과 안전대책 강화 등의 법령들이 그대로 기업이 기존 계약조건으로 감내해야 하는 상황에 직면하고 있다.
이런 문제들은 국회 예결처의 ‘법안 비용 추계 분석’에도 보면 확연히 알 수 있다.
비용을 수반하는 법안을 상정할 경우 미리 비용 상승 부분을 예측하도록 돼 있음에도 불구하고 예외조항으로 인해 잘 지켜지지 않고 있다.
저마다 생색내기 입법을 발의하고는 비용 상승의 책임은 나몰라라 하는 식이다.
입법사항도 이런데 하위규정, 지침 등은 더 많은 문제를 안고 있다. 사회적 가치 제고를 위해 수반되는 비용에도 관심을 가지는 세심한 배려가 필요한 대목이다.

◇최석인 박사 = 설계단계에서의 무리한 공사비 삭감 부문의 경우도 문제이지만 시공단계에서 일을 하고도 받지 못한 비용의 미지급 문제나 업무의 전가로 발생하는 비용은 강력한 후속 조치가 필요하다.
공기연장에 따른 간접비 미지급 문제 역시 업계 전반의 심각한 이슈로 조속히 정상화돼야 한다.
불공정 관행에 해당하는 공사비 이슈는 이번 공사비 정상화의 핵심이슈이며, 적정 공사비 확보와 별개로 해결돼야 할 사안이다.
정부의 경우 원도급자와 하도급자간의 불공정 관행에 많은 문제 지적을 하고 있지만 실제로 정부와 원도급자간의 불공정 관행이 더 크고 원하도급자간의 불공정 관행의 많은 이슈 역시 이와 연관돼 있다.

◇조준현 본부장 = 발주기관의 불공정관행은 결국 공사비 부족의 원인이 되고 있다.
최근 감사원이 공개한 ‘공공발주 건설공사 불공정관행 점검’ 보고서에 따르면, 수급인의 65%가 발주자의 불공정행위를 경험했고, 발주자의 불공정행위 발생 원인으로 공사비 산정제도의 문제와 발주자의 과도한 책임전가 등을 꼽았다.
특히, 8개 공공기관에서 진행 중인 22건의 건설공사 중 4개 기관 9건의 건설공사에서 발주자가 부당 특약을 설정한 것으로 확인되는 등 불공정 특약 설정 행위가 여전한 것으로 나타났다.
또한, 현행「총사업비관리지침」의 각종 문제점이 공기연장에 따른 간접비 미지급을 야기하는 것으로 확인돼, 정부에 시정을 요구했다.
이와 관련, 지난 3월 22일 박명재 의원은 국가계약법 개정안 발의를 통해 기초금액을 합리적인 사유없이 삭감하지 못하도록 하고, 산정 근거 및 삭감시 그 내용과 사유를 공개하도록 했으며, 기초금액 산정에 대한 이의신청을 허용하고 이의신청 심사에는 외부전문가 참여를 의무화하도록 했다.
동 감사결과에 대한 후속 조치결과를 철저히 점검하고 박명재 의원 발의 국가계약법 개정안이 조속 통과된다면, 공사비와 관련된 발주기관의 불공정 관행이 상당부분 개선될 것으로 기대된다.

◇김상범 교수 = 사회가 더욱 투명화되는 과정에서 건설업계에서도 불공정 관행의 개선은 반드시 필요하다다.
지금까지의 불공정 관행은 민간과 민간 사이의 영역만이 사회적 관심의 초점이 강했다는 의견도 다수 존재한다.
산업계에서 느끼는 가장 큰 불공정관행은 공공발주자와 계약자 관계에 있다는 연구결과를 참조했을 때 이 부분에 대한 실질적 개선의지와 구체적인 후속조치가 필요하다.
장기계속공사의 예산 미확보로 인한 공기연장으로 피해 등은 대표적인 건설업계의 만연한 불공정 관행이며, 이러한 피해는 산업계가 고스란히 받아왔다는 업계의 인식이 강하다고 생각한다. 대표적 유형별 원인 파악과 대책 마련이 필요하다.

◇이현승 실장 = 한국도로공사는 예산부족 및 예산절감실적 달성의 목적으로 공사비를 삭감해 발주하는 사례는 없다.
계약기간 연장에 따른 간접비 지급은「총사업비 관리지침」이 개정(2017.1.1.)돼 개정 후 입찰공고 된 사업에 대해서는 간접비를 지급할 수 있는 근간이 마련됐으나, 지침 개정 전에 발주해 현재 공사중인 현장은 해당되지 않고 있다.
통상적으로 건설업체는 사업 완공 후 간접비 소송을 제기하는 양상을 보이기 때문에 2017년 이전 입찰공고된 사업까지 확대가 필요하다. - <다음에 계속>

정리 = 한국건설신문 김덕수 기자  



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