지방분권 개헌 대비 ‘제5차 국토종합계획’ 착수
지방분권 개헌 대비 ‘제5차 국토종합계획’ 착수
  • 이오주은 기자
  • 승인 2018.03.21 10:00
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[수정] 국토부, 국민참여형 계획 내년까지 수립
 

└ 제4차 국토종합계획 만료(2020년) 시기 도래
└ 미래 국토정책 비전 제시할 새로운 패러다임 필요

└ 인구감소・지방소멸, 4차 산업혁명, 통일과 지방분권
└ 급변하는 정책여건 반영, 2040년 목표 5차계획 수립


한국건설신문 이오주은 기자 = 정부가 연내 <제5차 국토종합계획> 시안을 마련해 내년 9월까지 완료한다는 계획에 시동을 걸었다.

국토교통부(장관 김현미)는 대통령 발의로 추진 중인 ‘개헌’과 관련해 ‘제5차 국토종합계획’ 수립을 위한 공론장 형성에 나섰다.

14일 서울 대한상공회의소. 국토연구원(원장 김동주), 대한국토・도시계획학회(회장 정창무)와 함께 국토부는 “모두를 위한 국토, 새로운 20년의 비전과 전략을 논하다”는 구호를 내걸고 ‘공청회 아닌 공청회’를 마련했다. 완성된 시안을 공개하는 자리가 아니라서 공청회는 아니라는 것. 

정부는 올해 안에 제5차 국토종합계획 시안을 수립할 계획인데, 文정부 정책기조에 따라 ‘국민참여’ 방식으로 계획안을 만들겠다는 취지이므로 기존의 일방소통식 공청회와 다르다는 것이다.

그러나 이날의 요점은 표면상 ‘국민참여’가 아니라 이면상 국토 개편 즉, ‘지방분권’에 있었다.

국토연구원은 지난 수년 동안 정치ㆍ사회ㆍ경제 등 정책 여건의 변화를 예측하기 위해 ‘메가트렌드’를 연구해 왔는데 제5차 국토종합계획(2020~2040)은 그 위에 그려졌다. 이번 5차 계획의 배경이 되는 ‘메가트렌드’는 ▷인구감소 ▷4차 산업혁명 그리고 ▷통일과 ▷지방분권 등이다.

‘국토종합계획’은 20년 단위로 수립하는 법정 최상위 계획이다. 이 청사진 안에서 정부가 제시하는 국민 삶의 향배가 구체적으로 공간화 된다. 

특히 제5차 계획은 지금까지 다른 국토종합계획과 달리 소프트웨어에 집중하고 있어 국민의 생활 변화에 더욱 밀접한 내용이 담겨 있다.

산업화 시대와 고도 성장기의 제1차(1972~1981)부터 제3차(1992 ~2001)까지 국토종합계획은 인프라 건설에 집중했다.

그러나 인프라가 포화에 이르면서 ‘국토종합계획 무용론’이 대두되기 시작했고, 제4차 국토종합계획(2000~2020)은 중간에 2차례의 수정계획이 이루어졌음에도 사그라들지 않았다.

반면, 제5차 종합계획은 대통령의 개헌과 연계해 ‘무용론’을 뒤집을 강력한 드라이브를 걸고 있다. 일부 전문가들은 지방분권 개헌이 ‘연방제 통일’을 위한 선제전략이 아니냐는 의견을 제시하기도 한다.

대통령 개헌안의 핵심 축이 권력구조 개편(대통령 4년 연임제)이라면, 다른 한 축은 제5차 국토종합계획의 전제가 되는 ‘지방분권 개헌’이라고 할 수 있다. 

이를 위해 청와대는 3월 20일부터 22일까지 3일에 걸쳐 ‘대통령 개헌안’을 3단 공개하고 26일 발의할 것이라고 밝혔다.

다시 14일로 돌아가, 심포지엄의 주제발표는 ▷차미숙 국토연구원 국토계획ㆍ지역연구본부장의 ‘2040년을 향한 제5차 국토종합계획 수립방향’, ▷최막중 서울대 환경대학원 환경계획학과 교수의 ‘국토계획-인기 영합적이지 않은 난제(難題)에 대하여’, ▷김갑성 연세대 도시공학과 교수의 ‘4차 산업혁명 시대의 국토종합계획’, ▷이민원 광주대학교 교수의 ‘자치분권시대의 국토종합계획’ 순으로 진행됐다.

제1발제에서 국토연구원 차미숙 본부장은 제5차 계획은 기존의 국토 범위와 개념을 확장시켜 ‘네트워크형-지속가능한 국토공간’을 구상하고 있다고 소개했다.

국토 개념을 확장시키는 제안을 5가지로 도식화 했는데(기존 + 확장), ▷‘한반도 + 대륙’ 연결 ▷‘실물국토 + 가상국토’ ▷‘경제국토+생활 및 여가국토’ ▷‘내륙 + 해양ㆍ섬ㆍ산지’ ▷‘정주인구 + 체재 및 교류인구’로 국토의 범위와 영역을 확장시키자는 것이다.

전문가들은 오래 전부터 인구감소가 지방소멸을 야기할 것이라고 경고해 왔고, 그 대안으로 축소도시와 압축도시 모델 등을 제시해 왔다. 

차 본부장이 제시한  국토 개념의 확장은, ▷정치적 영토보다 경제적 테리토리(territory) ▷등록된 내국인보다 체류하는 인구 ▷기술적 성과로 얻은 글로벌 환경 ▷유라시아플랜 안의 한반도 ▷남북통일 등 외적으로는 거시적인 맥락 안에 있다.

그러나 내적으로는 측면을 달리 할 수 있다. 국토 패러다임의 전환과 지방분권이라는 아젠다는 고령화로 정주인구가 줄어드는 농촌을 여가공간으로 활용하자는 최막중 교수의 발언을 통해 종합적으로 이해해 볼 수 있었다.

제2발제를 맡은 최막중 교수는 ‘축소도시’ 전략을 언급하면서 농촌이나 과소도시는 과감하게 여가공간화 해야 한다고 주장했다. 반면, 비수도권 지역 대도시는 지방에서 중심 기능을 회복할 수 있도록 선택과 집중하고, 과밀한 서울과 수도권 지역은 국제 경쟁력을 더욱 제고할 수 있도록 적극 지원해야 한다고 말했다.

4차 산업혁명, 인공지능의 발전 등으로 무인화가 가속화되면 노동시간이 줄어든 사람들에게 상대적으로 여가공간의 필요성이 강조될 것이라는 예측에 근거한 것이다.

과연 미래 인류에게 여가시간과 공간에 투입할 경제력과 소비 여력이 남아 있을지, 일자리는 AI에게 내어주고 연명은 최소의 정부지원금으로 하게 될지도 모를 세대에게 여가 공간의 의미는 무엇인지 쟁점이 될 수 있지만 일단!

합리적 의심을 제안컨데, ‘지방분권’은 민주주의의 실현이라는 대의 이면에, ▷인구감소(=재정 감소)와 ▷고령화(=노동인구 감소), ▷4차 산업혁명(=잉여기술) 이라는 “사회변수가 공간(국토)에서 어떻게 제어되는지”와 높은 상관성이 있다는 것이다.

지방정부의 구성은 지방자치와 다른 층위에 있다. 당연히 중앙 정부의 축소를 함의한다.  

인구수, 세수 등  다양한 측면에서 지방 간 격차가 벌어질텐데, 개헌안이 통과될 경우 지방의 역량에 따라 각자도생 하자는 극단도 가정해 볼 수 있다.

지역 내 인구는 감소하고 (지식산업이든 관광・문화산업이든) 인프라는 없고, 그리하여 세원이 부족한 지방의 미래가 얼마나 불투명한지, 고령화된 농촌과 과소도시 인구의 사(死)후 , 지방소멸의 도래에 대한 정부의 입장은 긍정적으로 표현해 ‘선택과 집중’이라지만, 그 행간을 생각해보지 않을 수 없는 까닭이다.

이와 관련 참여정부 국가균형발전위원장을 역임한 이민원 교수는 제4발제에서, “인구과소 지역을 모두 살릴 수는 없다”며 “지방자치제가 효과 없었음을 인정하고 지방분권을 위해 개헌으로 가야한다”고 주장했다.

아울러 제3발제를 맡았던  김갑성 교수는 “국토종합계획 20년 단위는 급변하는 트렌드를 반영하기에 너무 길다”며 “10년 단위로 줄이거나 수정계획 수립이 불가피할 것”이라고 말했다. 또한 4차 산업혁명 기술이 반영된 건축 소재 변화, 복합용도 개발, 용도지구의 수정 등 도시계획 수법에 관해 언급했다.

주제발표 후 종합토론은 김동주 국토연구원장을 좌장으로, 김홍배 한양대 교수, 류찬희 서울신문 기자, 맹지연 환경운동연합 국장, 서태성 도화엔지니어링 부회장, 안충환 국토교통부 국토정책관, 이창수 가천대 교수, 정초시 충북연구원 원장, 조영구 대한국토도시계획학회 기술부회장 등이 참석했다.

앞서 축사한 송재호 지발위 위원장(3.14 기준)은 “내일(15일)이면 지역발전위원회가 국가균형발전위원회로 명칭이 복원된다. 국가균형발전 정책의 콘트롤 타워로서 영향력과 위상을, 참여정부 시절로 복권ㆍ강화하게 됐다”고 말했다.

행정수도 헌법 명시(관습법상 서울에서 헌법상 행정수도인 세종으로 수도 이전), 지방분권, 남북통일, 대륙 연결, 인구감소와 지방소멸 등 민감한 이슈들이 균형발전이라는 지붕 아래 개헌이라는 엔진과 연동해 빠르게 추진되고 있음을 시사했다.

문재인 정부의 정책이 반영된 국토종합계획 그 청사진은 무엇인가? 

결론적으로, 이날 심포지엄에서 힌트를 찾을 수 있었는데, 각 발제를 낱낱이 들어서는 전체가 보이지 않고 4개를 엮어 통합적으로 이해 해야지만 진의를 파악할 수 있도록 심포지엄이 구성돼 있었다. 마치 대통령 개헌안을 3단계로 쪼개어 발표하듯이 5차 국토종합계획도 4가닥으로 풀어 놓은 셈. 물론 각 발제자는 정부 대표로서 자격을 위임받지 않은 민간인이지만, 정책 구상 TF 등에서 활동하는 실제 인물들이라는 점에서 발표 내용에 신뢰도가 있다고 판단된다. 

 

한편, 국토부 김현미 장관은 이날 개회사에서 다음과 같은 말했다.

김장관은  “유엔 해비타트에서 ‘모두를 위한 도시’를 이야기했다면, 우리는 한걸음 더 나아가 ‘모두를 위한 국토’를 만들어 가야 한다”며 핵심 키워드로 ‘포용ㆍ지속가능성ㆍ혁신과 통합’을 제시하고, “인구감소ㆍ저성장ㆍ4차 산업혁명 등 여건 변화를 고려할 때 제조업 중심의 성장 패러다임으로는 한계가 있다”며 “확장적 개발 중심의 국토정책 패러다임을 압축적 재생으로 전환하는 등 기존과는 차별화된 국토종합계획을 수립해 줄 것”을 요청했다.

국토부 관계자는 “제5차 계획은 기존의 하드웨어 중심의 청사진형 국토종합계획을 여건 변화에 유연하게 대응할 수 있는 전략적 정책계획, 소통적ㆍ협력적 계획으로 개편할 예정”이라고 설명했다. 또 “계획 수립 과정에서 국민 참여단 운영 등 여러 가지 새로운 시도를 통해 국민 의견을 최대한 반영할 계획”이라고 밝혔다.



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