도시공원일몰제 해결을 위해 민간공원특례제도, 녹지활용계약제도 등 다양한 방법이 동원되고 있으나 역시나 문제해결의 핵심은 중앙정부의 적극적인 재정지원과 제도개선에 있다는 것에 전문가와 시민 모두 입을 모았다.
박문호 서울시립대 교수는 “중앙정부차원에서 TF팀을 만들어야 국민들에게 중요한 공원 문제가 해결된다”고 강조했으며, 최현실 서울시 공원조성과 과장은 “중앙정부는 장기미집행공원을 국가사무로 인식하고 법령 및 제도개선에 나서야 한다”고 주장했다.
지난 8일 국회에서 열린 ‘도시공원일몰제 해결을 위한 국회 토론회’에 참석한 전문가와 시민들은 중앙부처간 공동대응을 촉구했다.
만저, 현 제도의 개선사항이 지적됐다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 도시공원법)」 제12조에 의거한 녹지활용계약제도가 화두였다. 녹지활용계약은 토지 소유자가 토지를 일반 도시민에게 제공하는 대신 해당 지자체는 토지의 식생, 임상 유지ㆍ보존ㆍ이용에 필요한 지원을 하는 것을 내용으로 하는 계약이다. 국내 최초의 녹지활용계약은 서울시와 천호도성당이 2011년 사유지동산 3천300㎡에 대해 체결한 계약이다. 계약기간동안 토지소유자는 재산세 비과세가 가능하다.
유영민 (사)생명의숲 사무처장은 “본 제도가 법과 조례에 의해 실행되고 있지만 필지단위 계약에 따른 과중한 업무부담과 세수저감 때문에 지자체에서 적극 활성화를 시키지 않고 있음”을 지적하며 지자체 업무를 줄이기 위해 도시공원 트러스트와 같은 민관 협력체계를 구축하는 것이 필요하다고 말했다.
도시자연공원구역 재산세 감면 문제도 도마에 올랐다.
10년 이상 장기미집행 도시계획시설은 「지방세특례제한법」에 의해 재산세의 50%를 감면받고 있으나 도시자연공원구역으로 변경할 경우, 실효는 되지 않으나 행위규제는 지속된다. 서울의 경우 도시자연공원은 관악산, 북악산, 남산, 안산, 수락산, 불암산, 우면산, 청계산, 대모산 등 20개소 71.7㎢에 해당하며, 도시자연공원구역으로 전환하지 않을 경우 실효된다.
신광선 경기도 공원녹지과 과장은 도시자연공원구역이 개발제한구역보다 규제가 심하며, 행위제한에 대한 반대급부가 없는 것을 문제점으로 지적했다. 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」에 따른 도시ㆍ군계획사업을 할 수 없다. 따라서 “생활체육시설이나 삼림욕장, 치유의 숲 등 생활밀착형 시설입지가 가능하도록 개정하고, 재산세 50% 감면의 세제혜택을 도시자연공원구역까지 확대 적용해 과도한 사적재산권 제한을 완화해야 한다”고 주장했다.
김명준 과장은 “구역에 맞게끔 행위제한 완화를 검토하고 있으며, 세제감면 문제는 행정자치부와 협의하고 있지만 좋은 결과를 얻지 못하고 있다. 나름대로 열심히 노력하고 있으며, 지자체에서 함께 호응을 해줘야 할 수 있다”고 말했다.
국유지 관리방안도 이슈였다. 국유지를 실효대상 제외하고 국유지 무상잉여와 보전산지 변경 등의 내용이다.
최현실 과장은 헌법재판소 판결에 따라 도입된 실효제는 도시계획시설 결정으로 인한 ‘개인 재산권 침해’를 방지하기 위한 것임에도 국공유지까지 실효대상으로 분류하고 있는 것이 문제임을 지적했다. 아울러 “「국유재산법」에도 지자체가 공공용 목적으로 사용하고자 하는 경우 국유지를 무상잉여 할 수 있도록 규정하고 있으니 소유권 이전으로 지자체가 원활하게 공원업무를 할 수 있도록 책임을 해야 한다”고 피력했다.
장남종 서울연구원 연구위원은 “국유지 실효대상 제외, 국유지 무상잉여, 국유지 보전산지 지정 등의 내용이 해결된다면 도시공원의 약 54% 이상 공원녹지 우선확보를 기대할 수 있다”고 말했다. 도시자연공원내 국공유지 면적은 41.2㎢이다.
박문호 교수는 “일본에서는 수십 년 전부터 임대차에 의해 사유임야를 ‘공원적’ 용도로 개방해왔으나 우리나라는 2005년 도입 이후 활용도가 낮다”며 원인을 홍보의 부제에서 찾았다. 이에 따라 시민단체에게 제도의 사례 및 좋은 점을 토지소유자들에게 홍보해줄 것을 요청했다.
이에 김명준 국토부 녹색도시과 과장은 “토지비 부담을 줄이기 위해 도입을 검토하고 있고, 필요하다면 올 하반기 법 개정도 준비하고 있다”고 전했다. 그러나 행위제한이 있거나, 공원실효에 따른 기대이익이 낮은 경우에 활용하는 제도이기에 근본적인 대책이 되지는 못함을 지적했다.
한편, 시민단체에서는 민간공원 특례제도의 문제점을 지적했다.
양흥모 대전충남녹색연합 사무처장은 “민간공원 특례사업을 폐기하고 새로운 방안을 모색해야 한다”고 강하게 주장했다.
공모방식보다는 사업자 제안 우선방식으로 진행돼 사업자의 모든 개발조건을 민간에 넘겨 공공성을 상실하고 있으며, 대부분 도시는 아파트 공급 과잉과 원도심 문제가 이슈인데 신규 택지개발을 오히려 부추기고 있다는 것이다. 또한 30%의 개발면적에서 고수익을 창출해야 하기에 30층 정도의 고층아파트 건설로 스카이라인 등 경관문제가 심각하고, 지역주민들의 반발과 저항을 야기하고 있다고 지적했다.
맹지연 환경운동연합 국장도 “민간공원제도 관련 국토부의 지침은 환경을 배려하지 않고 있으며, 제안사업 형태의 민간공원제도는 있어선 안된다”고 말했다.
유영민 (사)생명의숲국민운동 사무처장은 경제성, 적격성 심사 없이 타당성 검토만으로 사업이 추진되고 있음을 지적하고, 수익구조만을 고려한 사업 실행은 도시의 난개발을 부추기며 도시공원의 공적 기능을 훼손하고 있다고 주장했다. 또한 해당 지자체의 도시 생태경관 및 시민복지 차원의 최소한의 유지 기준 없이 진행돼 생태축과 도시경관 훼손을 유발하고 있다는 것이다.
따라서 지자체에서 우선 확보해야할 도시공원은 민간공원조성 특례사업 대상지에서 제외하고, 사전타당성 평가의 절차 강화, 제안이 아닌 공모사업 위주의 사업추진 체계를 마련해야 한다고 피력했다.
박문호 교수도 “민간공원 특례는 양날의 검”이라며 “사전에 시뮬레이션을 해보면 민간공원 의 적용가능 여부를 알 수 있으니 사전검증이 필요하다”고 말했다. 개발 가능하고 훼손될 여지가 있다면 민간공원은 좋은 제도라는 것이다.
민간이 소유한 5만㎡ 미만의 공원에 대해 수익시설을 추가 설치할 수 있는 민영공원제도 또한 비판했다. 도시공원은 기준시가보다 토지가가 낮아 주변 시가보다 낮은 금액으로 토지를 매입할 수 있고 기부체납의 의무 없이 수익시설을 설치할 수 있다는 점과, 입장료를 받음으로서 도시공원의 공공성이 훼손된다는 점을 지적했다. 민영공원제도는 올해 2월 입법발의된 상태다.
김명준 과장은 “민간공원과 민영공원은 국비지원이 어려운 상태에서 차선책의 일환으로 활용하기 위해 고안한 것이기에 완전한 해결책은 아니”라며, “민영공원에 들어가는 시설도 어린이집, 유치원, 재활병원, 요양시설 등 도시민들에게 필요한 용지이면서 할 수 있는 방안을 고민하고 있다”고 답했다.
국토부는 현재 추진 중인 도시재생 뉴딜사업과의 연계, 개발제한구역 훼손지 복구사업으로 공원조성 추진, 토지매입시 LH의 토지은행 활용방안, 도시개발사업과의 결합개발 등을 검토하고 있다. 이후 해제가 불가피한 공원은 보전녹지 또는 경관지구 지정, 성장관리방안 수립 등 도시계획제도 활용을 통해 난개발이 발생하지 않도록 유도할 계획이다.
이밖에도 ▷도시재생차원에서의 접근방법 모색 ▷공영개발을 담당하는 공공기관의 참여방안 ▷개발권을 소유권과 분리시켜 공유화하고 개발이 제한된 지역에서 필요한 지역으로 개발권이 양도될 수 있도록 하는 ‘개발권 이양제도’의 도입 ▷경기도에서 추진하고 있는 도시공원 조성사업 국비보조금 지원 위한 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」 개정 ▷보상우선필요지역을 추출해 단계적으로 보상하는 보상관리전략 등의 내용이 제기됐다.
기사제공_라펜트 전지은 기자
