사회 : 한국건설신문 김덕수 기자 패널 : 조달청 토목환경과 임헌억 과장            한국도로공사 건설계획처 봉영채 팀장            공공건설산업연구소 고상진 소장            한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원            GS건설 권기산 상무            남양건설 유현 상무            국기건설 유재헌 대표이사 전무            대한건설협회 조준현 본부장

<4-1> ◇사회: 김덕수 기자= 정부에서는 그동안 설계가격의 산정에 활용되는 공종별 표준시장단가의 현실화에 많은 노력을 기울여 왔는데, 현 시점에서 ‘표준시장단가’에 대해 평가한다면?

◇조달청 임헌억 팀장= 현재 표준시장단가가 국토교통부, 해양수산부 등 당해 시설을 주로 관리하는 중앙행정기관에서 발표하고 있어 조달청이 평가하기는 어렵다.
다만 과거 실적공사비가 운영되던 10년 동안 총 1.5% 상승한 반면, 표준시장단가는 15년 3월 도입 이후 현재까지 총 9.54% 상승한 것으로 파악된다.

◇대한건설협회 조준현 본부장= 표준시장단가는 가격을 지나치게 하락시키는 실적공사비제도를 폐지하고 시장가격을 반영하기 위해 도입한 제도다.
표준시장단가 도입 이후 2년여간 5차례에 걸쳐 시장가격을 반영해 가격현실화를 추진한 결과 2014년 마지막 실적공사비와 비교하여 평균 약 9.5%의 단가상승이 됐다.
그럼에도 불구하고 2004년 실적공사비 제도 도입 이후 10년간 실적공사비 단가가 36.5%나 하락(불변가격 기준)한 것에 비추어 본다면 아직도 공사비가 정상화되기 위해서는 상당기간이 더 소요될 것으로 예상된다.
이렇게 표준시장단가가 아직 현실화되지 않은 현 상황에서 100억 이상 300억 미만 중소규모공사까지 표준시장단가를 적용하게 되면 실제 시공가능한 가격보다 낮은 단가에 설계되고 입찰과정을 통해 적격심사 낙찰률까지 적용되면 해당 현장은 적자시공이 불가피하다.
따라서, 공공시설물의 품질 및 안전을 확보하고 중소건설업체 경영애로 해소를 위해 300억원 미만 중소규모 공사에서는 표준시장단가 적용을 배제해야 한다.

◇한국도로공사 봉영채 팀장= 실적공사비 제도는 공공공사의 적정공사비 산정 유도 및 공사비 산정방식 선진화를 도모한다는 목표 아래 2004년 도입됐다.
실적단가가 10년 이상 운영되면서 물가상승률조차 반영하지 못해 상승이 거의 없거나 오히려 하락한 공종도 있었으며, 2015년 이러한 실적단가의 문제점을 개선하고자 표준시장단가로 명칭이 변경돼 지속적으로 활용되고 있다.
물론 개정 후 첫 반기인 2015년 상반기에 4.7%의 높은 상승률을 보였으나, 2015년 하반기부터 2016는 하반기까지는 매 반기별 1% 내외의 상승률을 보이고 있는 것으로 알고 있다.
최근 10년간 단가구성 내용의 변동이 없는 약 30개의 표준시장단가 공종 대상 표본조사 결과, 2005년부터 2016년까지 건설공사비 지수가 59.1% 상승했으나 표준시장단가는 10.7% 상승했다.
이러한 이유 때문에 2015년 이후 고속도로 실시설계에 적용된 표준시장단가 수준은 품셈단가 대비 78% 수준인 것으로 조사됐다.
또한, 고속도로 건설공사에 적용된 주요 170개 공종에 대한 표준시장단가와 건설사의 실행가를 비교하면 112개 공종(65.9%)의 실행가가 표준시장단가를 초과했으며, 표준시장단가의 2배 이상이 되는 공종도 25개(14.7%)로 조사된 자료도 있다.
이렇듯 현실을 제대로 반영하지 못하는 표준시장단가는 낙찰률을 왜곡시키는 결과를 초래한다.
외형적으로 낙찰률 80%로 보이는 종합심사낙찰제 공사의 경우 품셈단가 대비 78% 수준인 표준시장단가로 인해 실질적으로 현장에서 체감하는 낙찰률은 실제 낙찰률보다 4~5%p 하락하는 상황이다.
표준시장단가 대상 공종이 점차 증가하고 있는 실정에서 이런 방식의 표준시장단가 운용은 공공건설공사의 낙찰률을 더욱 왜곡시킬 것이며, 이는 지속적으로 건설업계를 어렵게 하는 요인으로 작용해, 결국에는 고속도로 시설물의 품질 저하가 우려되는 상황이다.
따라서, 표준시장단가의 취지인 적정공사비 산정을 유도할 수 있도록 표준시장단가의 현실화가 시급한 실정이다.

300억 미만 중소 공사 ‘표준시장단가’ 적용 배제해야
표준시장단가 수준 품셈단가 대비 78% 수준

◇GS건설 권기산 상무= 2015년부터 정부는 표준시장 단가 현실화 노력을 기울여왔고, 최종 올해부터 1천968개 전체공종에 대한 단가 개정이 이루어졌다. 이에 대해 평균 9.54%의 단가상승 효과가 있었고, 총액은 2.05% 상승효과가 있다고 발표했다.
설계가격 산정을 위한 방향으로서는 ‘표준시장단가’ 제도를 긍정적으로 생각하지만, 공사 수행을 위한 적정공사비를 담보할 수는 없다.
실제로 표준시장단가 수준은 실제 시공단가의 약 88.8% 수준으로, 여전히 현실과는 약 11% 이상의 차이가 있으며, 이마저도 낙찰률을 적용했을 경우, 그만큼 삭감되는 것을 감안했을 때 적정공사비에는 턱없이 부족한 실정이다.
‘표준시장단가’를 통한 원가 산정과 함께 ‘적정 낙찰률’을 위한 입찰제도 개선이 병행되어야 한다.
설계가격 산정시 현실적인 표준시장단가가 많이 반영되면 설계금액 자체가 많이 낮아지고 표준시장단가가 적용된 부분은 고정되다시피 해 낙찰률이 올라갈 수밖에 없는데 이를 두고 공사비가 많이 올라간 것처럼 오해를 하는 경우가 많다.

◇남양건설 유현 상무= 표준시장단가는 시장 현실단가가 아닌 업체들이 수주를 위해 투찰한 시장가격과는 전혀 무관한 투찰단가로 시공단가의 약 89%대이다.
표준품셈 100%가 기준이 돼야 하는데 정상적인 시공단가의 약 89%를 기준으로 작성되고 있는 것이다.
잘못 산정된 실적공사비 현실화 차원에서 검토한 표준시장단가 적용비율이 아직도 30%대를 못 벗어나고 있는데 빠른 확대적용이 필요하다.
더불어 표준시장단가가 현실적인 입찰단가가 되도록 해야 하고 과거 실적공사비 시행 때부터 누적돼 온 비현실적인 단가들이 빨리 제자리를 찾도록 해야 한다.

◇한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원= 건설업계와 원가계산기관의 의견을 들어 보면, 표준시장단가가 시장가격을 반영하지 못하는 사례가 많다.
특히 철근콘크리트 공종은 실행가격이 계약가격을 넘어서는 사례가 빈발하면서, 하도급 보호에도 문제가 발생하고 있다.
표준시장단가가 10여년간 거의 변동이 없다는 것은 그동안의 물가상승을 고려할 때 상식적이지 않다.
예를 들어 콘크리트공의 노임단가는 최근 10여년간 40% 가량 상승했다. 그러나 철근콘크리트 타설 공종의 표준시장단가는 2006년 대비 5% 상승에 머물러 있다.
또, 철근공의 시중노임은 지난 10여년간 30% 이상 상승했는데, ‘철근현장가공 및 조립’ 공종의 표준시장단가는 오히려 5% 하락했다.
따라서 표준시장단가를 현실화하는 것이 요구된다.
혹은 표준시장단가를 적용한 공종은 확정가격으로 발주하는 등 입찰제도 측면의 검토가 요구된다.

<4-2> ◇사회: 김덕수 기자= 지자체에서는 설계가격의 적정성을 검토하는 ‘계약심사제도’를 운영하는 것이 필요한가? 공사비를 삭감하는 도구로 활용된다는 지적에 대한 의견은?

◇GS건설 권기산 상무= 설계가격은 지금까지 축적된 자료와 많은 연구를 통해서 가장 합리적이라고 판단되는 방법에 의해 산정되도록 규정돼 있고 이를 통해서 산출되고 있다.
그런데 지자체에서 별도로 적정성을 검토한다는 것이 오류나 실수를 찾는 것이 아니라면 무슨 기준으로 검토를 한다는 것인지 검토 능력은 충분한 것인지 의문이다.
단순히 삭감하려는 의도라면 이는 아주 많은 문제를 양산할 수밖에 없을 것이다.

◇남양건설 유현 상무= 이에 대한 해답은 정부공사에서 찾으면 된다.
일단 이런 제도롤 운용하면 해당부서의 성과지표는 얼마나 많이 깎아서 예산절감(?)을 했냐일 것이다.
제도의 운용주체가 누구이든 간에 설계가격의 적정성을 검토하는 주체는 각종 구실을 만들어 설계가격에서 깎으면 깎았지 더 주지는 않는다는 것이다.
공사비 삭감의 대표 발주처 사례를 보면 평균 5%에서 10%까지 공사비를 삭감한다.
지금도 적정공사비가 확보되지 않아 아우성인 업체 앞에 공사비 삭감이 훤히 보이는 이런 제도 도입은 맞지 않다.

◇조달청 임헌억 팀장= 각 지방자치단체별로 계약심사제도를 운영하고 있다.
기관별로 운영 상황이 상이할 것이다. 일률적으로 언급하기는 어려운 면이 있다.

◇대한건설협회 조준현 본부장= 계약심사제도란 지자체가 발주하는 사업에 대해 계약체결 전에 원가계산의 정확성, 공사방법 선택의 적정성, 설계의 적정성 등을 심사해 계약금을 절감하는 제도이나, 예산삭감을 위한 도구로 변질돼 운영되고 있다.
부정적인 파급효과로 시설물의 품질을 담보하기 어려우며, 지역의 중소건설업자 육성 및 영세 자재·장비업체 보호에 부정적인 역할을 할 것으로 우려된다.
또한 현재 공사비 원가구성상 계약심사에 의해 삭감된 공사비는 직접적으로 노무비에 영향을 미치게 되고, 그 결과 근로자의 근로여건에 매우 부정적인 파급효과를 발휘할 수밖에 없다.
따라서 계약심사제도가 일방적 예산삭감 위주에서 탈피해 국민경제적 파급효과를 고려한 균형적 심사제도로 운영돼야 할 것이다.

◇한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원= 발주자는 적정하게 작성된 시방서 및 설계서에 따라 시장의 노무비 및 자재 가격, 시공장비 등을 정확히 반영해 공사원가를 계산해야 한다.
또, 정부가 정한 원가계산 방식에 근거하여 설계가격이 산정됐다면, 그러한 공사원가를 예정가격의 기초 자료로 활용해야 한다.
발주자가 설계가격을 수정할 수 있는 범위는 원가 산정 과정의 오류나 계산 착오, 누락, 그리고 법·제도 규정과 상이하게 산정된 항목 등으로 국한하는 것이 바람직하다.
일본에서도 발주자의 인위적인 설계가격 삭감이 문제시된 바 있다.
일본의 국토교통성에서는 2014년 12월 산하 발주기관에게 설계가격의 인위적 삭감을 금지하도록 통지한 바 있다.
국토교통성에서는 발주자가 설계금액을 감액해 예정가격을 결정하는 행위는 ‘공공공사의 품질확보 촉진법’을 위반하는 행위로 명시하고 있다.
이러한 행위가 위법하다고 보는 이유는 예정가격이 부당하게 인하됨으로써 견적능력이 우수한 건설업자가 입찰에서 불이익을 받을 우려가 있고, 덤핑 수주를 조장함으로써 공공공사의 품질이나 안전을 보장할 수 없다는 점을 제시하고 있다.
또, 수주자가 적정이윤을 확보하지 못해 하청 업체나 현장 근로자에게 피해가 전가될 수 있다는 점을 지적하고 있다.

<4-3> ◇사회: 김덕수 기자= 일부 발주기관에서 예산부족 또는 절감 실적 달성 목적으로 무리하게 공사비를 삭감해 발주함에 따라 낙찰받는 중소업체가 손해를 떠안는 사례가 발생하고 있는데 이에 대한 대책은?

◇한국도로공사 봉영채 팀장= 한국도로공사는 예산절감실적 달성의 목적으로 공사비를 삭감해 발주하는 사례는 없다.

◇GS건설 권기산 상무= 예산부족이나 예산절감 때문에 공사비를 삭감하려 한다면 규모나 성능 등 공사내용을 그에 상응하게 줄이는 것이 상식이지 않나?
공공건설시장에서의 발주자는 세금을 그 예산기반으로 하고 있어, 낭비요소가 없도록 하는 등 그 사용에 있어서 민감한 것이 사실이다.
그런데 한 가지 간과하고 있는 것은 시설공사에 투입되는 예산을 단순히 ‘비용’으로만 생각하고 있는 것이 아닌가 하는 것이다.
‘비용’의 관점으로 보았을 경우, 이를 절약하고 되도록 줄이려고 하는 것이 맞다.
하지만, 공공시장의 발주기관들은 국민의 대리인으로 이를 비용으로 보기보다는 또다른 ‘복지’로 볼 필요가 있다.
건물 하나를 짓건 도로나 철도를 건설하던 이는 국민의 ‘복지’와 직결되는 것이다. 단순히 예산 절감에만 급급해, 목적물의 ‘품질’과 ‘성능’에 대한 고려는 소홀한 것이 아닌지에 대한 고민을 해봐야 되지 않을까?
또다른 측면에서 예산은 ‘안전’과 불가원의 관계다.
건설공사에서의 ‘안전’은 국민의 생명과 바로 직결되며, 최근 잇따른 대형사고들로 인해 ‘안전’ 관련 국민적 관심이 증대되고 있고, 국가예산은 점차 증가추세에 있다.
부실시공, 공사장 안전대책 소홀 등으로 인한 사고는 또다른 사회적 비용을 발생시키므로, 적정한 예산 집행이 가장 효율적이고 예비적 안전대책 중의 하나라고 생각한다.
또한, 우리나라 건설업 구조상 적절한 도급 공사비를 받지 못하면 이는 저가하도급으로 이어짐에 따라 중소업체와 최종적으로 근로자들에게 부담이 될 것이다.
단순한 예산절감을 발주기관의 경영목표로 잡을 것이 아니라, 얼마나 효율적이고 국민복지에 걸맞는 예산집행을 했는지에 관한 평가가 이루어져야 할 것이라고 생각된다.

예산 절감에만 급급… ‘복지와 안전’은 뒷전
국민 경제적 파급효과 고려한 균형적 심사제도 운용해야

◇한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원= 공공공사 입찰을 보면, 발주자가 자신의 예산에 맞추어 예정가격을 감액함에 따라, 공사 원가 이하로 낙찰되는 사례가 발생한다.
낙찰자는 적자가 우려될 경우 계약을 포기할 수 있으나, 이 경우 부정당업자로 지정되어 6개월간 공공공사 입찰이 금지된다.
정부의 유권해석을 보면, 입찰자는 공사 내역을 충분히 검토하고 투찰할 의무가 있으며, 충분한 견적 기간이 있었다는 점을 지적하고 있다. 그 때문에 설령 예정가격이 불합리하더라도 적자 수주에 대해서는 발주자에게 책임을 물을 수 없다는 견해이다.
그러나 발주자가 고의적으로 적자 수주를 유도했거나 혹은 적자가 발생할 것을 인지하고 있었다면, 발주자의 책임이 면책된다고 볼 수 없다.
예정가격의 고의적 삭감은 도급 계약상 청약 유인에 하자가 있는 것으로 해석된다. 또, 신의성실의 원칙이나 공정거래법 또는 예정가격 작성 기준을 위반한 것으로 볼 수 있다.
따라서 발주자의 고의·과실에 의해 예정가격이 과도하게 감액됐고, 이 때문에 원가 이하로 낙찰됐다면, 낙찰자가 계약을 포기하거나 해지하더라도 이에 따른 부정당업자 제재를 면책하는 것이 바람직하다.
실무적으로는 발주자가 설계가격을 수정한 경우에는 그 내역을 정확히 고지하는 것이 요구된다. 중장기적으로는 발주기관이 작성한 예정가격의 내역에 대해 외부 기관의 검증 체계를 구축할 필요가 있다.

◇남양건설 유현 상무= 적정공사비 여부를 판단하는 기관을 두어 업계에 불이익을 주는 행위를 근절시켜야 하고 위반 시 해당 발주처는 공정위에 고발하고 제제조치 등 불이익을 줘야 한다.
최근 어떤 발주처는 준공한 공사에 갑자기 설계단가 적용지침이 잘못됐다고 일방적으로 기준을 변경해 단가를 깎는 사례도 있었다. 그런 사례를 발생시킨 발주처는 사례검토 후 제제가 필요하다.
자기 집 지을 때도 공사비를 삭감해 부실공사를 자초할 사람은 없다고 본다.
표준시장단가의 현실적 적용 및 낙찰률 상향도 필요하지만 원가절감 실적 달성이나 예산부족을 이유로 공사비를 삭감하는 발주처에는 반드시 책임을 물어 먼저 제값 받는 공사를 할 수 있는 풍토를 조성해야 한다.

◇대한건설협회 조준현 본부장= 발주기관들의 부당한 예가 산정 등으로 턱없이 부족한 공사비에도 불구하고 건설사들은 부정당제재 등 불이익을 받지 않기 위해 손해를 감수하고 공사를 수행하고 있는 실정이다.
발주기관의 공사비 부당산정에 대한 이의신청 규정도 부재해 구제될 수 있는 방법이 없다.
또한 발주기관의 자의적 공사비 삭감으로 인해 적자시공이 예상되어 계약을 포기하고 싶어도 부정당업자 제재로 인해 울며 겨자먹기 식의 시공이 불가피한 실정이다.
따라서 발주기관이 제시한 공사비가 터무니없이 낮은 경우 입찰자가 이의신청을 할 수 있도록 하고, 이에 대해서는 외부 전문기관의 심사를 거쳐 계약금액이 조정되도록 제도개선 필요하다.
또한 지나친 저가발주로 인한 이의신청이 인용되어 계약을 포기할 경우, 부정당업자제재가 면제될 수 있도록 제도개선 추진이 필요하다.

◇조달청 임헌억 팀장= 발주기관은 표준품셈, 예정가격 작성기준 등을 준수해 적정한 공사비를 책정하기 위해 노력이 필요하다.
조달청은 적정 공사비가 산출되도록 ‘예정가격 작성기준’ 등 관련규정을 준수하고 있다.
공사비 검토결과 예산 부족 시 수요기관에 예산증액 또는 물량조정을 요구하고 있다.
아울러, 조달청에서는 타 기관에서 공사를 발주하기 전 공사비의 적정성을 사전에 검토받을 수 있도록 ‘공사원가 사전검토 서비스’를 시행 중이다.
현행 100억원 이상 공사에서 올해는 50억원 이상 공사로 서비스를 확대할 예정이며 더욱 많은 기관들이 사전검토 서비스를 이용하도록 적극 홍보할 계획이다.
또한, 입찰자의 입장에서도 설계도서를 미리 검토해 리스크를 판단할 수 있도록 설계도서를 온라인으로 제공하는 ‘e-열람서비스’를 도입(’17.1)했으며, 적용 대상 공사를 점차 확대할 계획이다.

<5> ◇사회: 김덕수 기자= 설계변경이나 물가변동에 의한 계약금액 조정, 공기연장에 따른 간접비 등 계약 이후 공사비 조정과 관련해 어떠한 문제점이 있는가?

◇조달청 임헌억 팀장= 설계변경, 물가변동, 기타 계약내용 변경에 의한 공사비 조정에 대해서는 계약예규 「정부 입찰·계약 집행기준」 및 「공사계약일반조건」 등에서 계약금액 조정에 대한 절차 및 조정방법을 구체적으로 규정하고 있어 제도적인 문제는 없다.
특히, 공기연장에 따른 간접비 조정은 계약예규 「공사계약일반조건」 제23조(기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정) 및 「정부 입찰·계약 집행기준」 제73조(공사이행기간의 변경에 따른 실비산정) 등에서 규정하고 있었으나, 2016년도까지는 기재부 「총사업비관리지침」 대상공사에 대해서는 동 지침에서 공기연장에 따른 총사업비 조정을 불허했다.
그러나, ’17년 1월 이후 입찰공고 분부터 사업비를 조정할 수 있도록 기재부 「총사업비관리지침」을 개정해 문제가 해소된 것으로 본다.
다만, 공기연장의 책임소재·사유, 연장기일 등 계약당사자간 책임이 혼재되어 책임한계가 불명확한 경우 분란의 소지가 있을 수 있다.

◇GS건설 권기산 상무= 국가계약법이나 지방계약법 등 기준이 되는 법령에 관련 규정들이 대체적으로 잘 정립되어 있다.
물론 부족한 부분도 있고 개선이 필요한 부분도 있지만 그것보다도 그 규정들조차 잘 지켜지지 않는 것이 더 큰 문제다.
예를 들어, 설계변경시 일부 발주기관에 의한 공사금액 낙찰율 적용 강요한다던가, 공기연장 간접비 적용시 실투입 금액이 아닌 법정 인원에 따른 기본 금액만 적용하거나 내부기준을 만들어 놓고 상한으로 한다던가, 공기연장 간접비를 지급하지 않기 위해 시공중 휴지기를 강요해 공기연장을 억제하는 등 편법적인 방법을 사용하는 것 등이다.
그리고 이의를 제기하면 불이익을 주거나 소송을 통해서 받아가라고 한다.
이는 많은 시간과 비용 뿐만 아니라 발주자와 적대적 대치로 인해 유무형의 다양한 손실을 유발한다.
이러한 불합리한 분쟁이 발생하지 않도록 공정위나 감사원 등 사정기관의 감시가 필요하고 동시에 ADR (대체적 분쟁해결제도 : 조정 or 중재)을 활성화해 효율적으로 해결할 수 있어야 한다.

◇한국도로공사 봉영채 팀장= 설계변경이나 물가변동에 의한 계약금액 조정은 국가계약법에 의거 적정하게 이루어지고 있으나, 고속도로 건설공사는 총사업비 관리대상 사업으로서 총사업비 증액이 수반되는 설계변경의 경우에는 설계변경 사유 발생 시부터 계약금액 조정까지 다소 기간이 소요(약 6개월)되므로 공사대금 집행 등이 지연돼 원활한 공사추진에 어려움이 발생하기도 한다.
또한, 물가변동의 경우 원도급사에 적정 금액을 반영하고 있으나, 하도급사에서는 원도급사로부터 물가변동을 제대로 반영받지 못해 민원을 제기하는 경우가 있으므로 하도급 물가변동 반영기준 등의 대책마련이 필요하다고 생각한다.
공기연장에 따른 간접비는 2017년 1월 기획재정부의 ‘총사업비 관리지침’이 개정돼 신규 입찰공고부터는 발주기관의 귀책사유로 공사기간이 연장되고 이로 인해 공사현장의 유지 및 관리에 직접 필요한 비용이 추가로 발생해 협의 조정을 요청한 경우, 실소요액을 반영해 총사업비를 조정할 수 있는 근거가 마련됐으므로 해당 지침에 따라 조치하면 될 것이다.

◇대한건설협회 조준현 본부장= 지금까지는 발주기관 잘못으로 공기가 연장돼도 추가비용에 대한 총사업비관리지침 등 관련법령상 조정근거가 없다는 이유로 공사비 조정을 해주지 않아 건설업체가 손실을 감내하는 부당한 상황이 지속돼 왔다.
그 결과 건설업체가 발주기관에 추가비용 지급을 요구하는 소송이 지난해 12월말 기준 총 33건, 약 2천400억원에 달한다.
이에 정부도 문제점을 인식하고 올해 1.1일 총사업비관리지침을 개정했으나 올해 1.1일 이후 입찰공고 사업으로 한정하고 있으나, 현재 계속중인 사업은 배제되는 결과 개정지침이 오히려 기 발주된 공사의 계약금액 조정을 거부하는 사유로 악용될 우려가 있다.
따라서 ’17.1.1 현재 계속중(준공전)인 공사라 하더라도 적용대상이 될 수 있도록 하고, 계약금액 조정시 일반관리비 및 이윤 포함 등 불합리한 일부사항에 대해 추가개선이 필요한 상황이다.
또한 발주기관 귀책으로 인한 공기지연 발생시 계약금액 조정을 의무화하고 조정기한과 절차를 명확히 규정해야 해야 한다.

◇공공건설산업연구소 고상진 소장= 계약금액 조정과 관련해서는 제도적인 문제라기보다는 부당한 특약 등에 의해 국가계약법령 및 계약조건에 정한 계약상대자의 이익을 해하는 문제점이 두드러지며, 총사업비 조정불가 또는 예산부족 등을 사유로 계약상대자의 청구를 원천 봉쇄하거나, 소송에 따른 절차를 수행토록 유도하는 현실이 문제라 할 수 있을 것이다.
소송 또는 중재에 비해 비용이 거의 들지 않을 뿐더러 짧은 기간(일반적으로 최대 90일) 내에 결정할 수 있는 분쟁조정을 활성화 하고, 분쟁조정 결과에 대한 계약당사자의 수용도 제고, 예산추가 확보(총사업비의 변경) 등이 원활하게 이루어질 수 있는 체계구축이 시급하다 할 수 있다.

◇한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원= 물가 변동에 따른 계약금액 조정을 제한하는 것은 발주자 일방에게 매우 유리하며, 시공자에게 과도한 부담을 전가시킬 우려가 높다.
최근 물가 상승률이 낮아지고 있는 점을 고려할 때, 에스컬레이션 허용 기준을 총액 대비 3%에서 2% 수준으로 하향하는 방안을 검토해야 한다.
단품슬라이딩은 유용한 제도이나, 단품슬라이딩을 받은 경우, 또다시 총액 기준 3%에 달할 때까지 계약금액의 변경이 불가능하다. 이 때문에 단품슬라이딩이 널리 활용되지 못하고 있다.
그러나 물가변동에 의한 하도급자 피해를 경감하려면, 단품슬라이딩 조정 금액을 포함해 총액 측면의 에스컬레이션 요건을 판정하는 방안이 요구된다.

장기간 공사 원·하도급 업체 물가상승 적용 못 받아
… 실질적인 물가상승률 적용해줘야

◇국기건설 유재헌 대표이사 전무= 물가변동의 경우 3% 상승률에 못 미칠 경우 물가변동이 적용이 되지 않고 있으며 실질적인 노무비 상승 및 자재비 상승이 이루어지고 있어도 상승률이 3%에 못 미쳐 시공중인 업체에 대한 원가상승 요인으로 작용하고 있다.
더욱더 심각한 경우는 장기간에 걸쳐 공사하는 경우에는 원도급업체와 하도급업체가 물가상승을 적용받지 못해 장기간 누적된 공사적자가 발생해 업체의 부실로 이어지는 경우가 발생되고 있다.
즉, 현재의 물가변동제도에서는 실질적인 물가상승률을 적용할 수 없는 현상이 발생되는 것이다.
즉각적인 물가변동에 따른 상승요인을 반영할수 있도록 제도를 개선해야 할 것이다. 예를 들어 현재 정부와 합동으로 사업을 시행하고 있는 민간자본투자현장에 적용하는 시행하는 방법과 같이 매월 한국은행에서 발표하는 소비자 물가지수의 변동을 3개월에 한 번씩 물가변동에 적용하는 것도 한 가지 방법일 수 있다고 사료된다.
공기연장에 따른 간접비의 적용은 매우 단순한 방식으로 접근해야 한다고 사료된다.
국가계약법상 공기연장의 원인제공자는 국가의 귀책에 의해 발생되는 경우다. 건설업자의 귀책에 따른 공기연장은 국가가 지체없이 지체상금을 적용하면서 국가의 귀책사유인 공기연장이 발생될 경우 이에 부과적으로 발생된 업체의 간접비를 총공사비 예산타령이나 하면서 업체에 지급하지 않고 있는 실정으로 이는 명백한 상호계약 상대자간의 불평등한 조건으로 사료된다.

◇남양건설 유현 상무= 공사를 하다보면 시공사의 귀책사유 없는 공기연장이 빈번히 발생하는데 이런 경우에는 추가비용을 실비로 반영해 계약금액을 조정해줘야 한다.
그러나 대다수 발주기관 등이 기재부와의 사전협의를 부담스러워하며 계약금액을 조정해 주지 않고 있다.
그뿐 아니라 휴지기를 과도하게 길게 정하거나 장기계속공사에서 차수 계약을 늦게 체결하는 편법으로 비용지급을 회피하는 발주처가 많다.
이렇게 발생된 비용을 발주처가 지불해주지 않으면 그로 인한 손실은 모두 업계 몫이 되고 업계에서는 각종 불이익을 감수하면서도 소송까지도 불사하고 있는 실정이다.
물가변동이나 설계변경에 따른 계약금액 변경을 인정하는 것처럼 공기연장과 같은 계약내용변경에 따른 계약금액 조정도 총사업비관리 지침 상 제100조의 자율조정항목에 명문화시켜 인정하는 것이 타당하다.

<6> ◇사회: 김덕수 기자= 중장기적으로 공사비 측면에서 공공공사 입찰제도의 개선방향에 대한 의견은?

◇한국도로공사 봉영채 팀장= 참 어려운 문제다.
기술형 입찰의 경우 악의적인 저가투찰만 없다면 적정한 낙찰률로 공사를 수행할 것이라고 예상되며, 종합심사낙찰제의 경우 수주 독점화를 방지하기 위해 대부분의 업체가 공사수행능력에서 만점을 받는 상황에서 동점자 처리기준이 ‘입찰금액이 낮은 자’인 이상 저가경쟁을 할 수밖에 없는 것이 현실이다.
따라서, 공사수행능력 심사기준을 포함한 동점자 처리기준 또는 단가심사기준을 개선할 필요성이 있다.
참고로, 올해 국토부에서 종합심사낙찰제의 개선방안을 마련할 예정이라고 하니, 정부와 발주기관의 적극적인 참여를 통한 합리적인 개선방안을 기대해 본다.
입찰제도는 ‘공사비’ 뿐만 아니라 ‘기술 또는 품질’과 함께 고려돼야 한다고 생각한다.
외국의 경우와 같이 ‘성능보증제도’를 도입해 10년 이상 유지관리까지 포함시켜 저가투찰 및 저품질의 시공을 차단하는 것도 대안이 될 수 있을 것이다.
또한 발주기관의 역할을 강화함으로서 시공평가 등 발주기관의 자체 평가결과를 활용하여 우수한 품질로 시공하는 업체에게 특별히 가점을 주어 성실한 업체가 저가로 입찰하는 것을 방지하는 것도 좋은 방법이 될 수 있다고 생각한다.
적정 공사비와 품질을 동시에 만족시킬 수 있는 방법이 될 것이며, 이를 위해서는 발주기관을 신뢰하는 문화가 뒷받침돼야 한다.

◇GS건설 권기산 상무= 발주금액 현실화(표준품셈이 아닌 표준시장단가 적용 등)는 바람직한 방향이나, 이는 표준품셈에 따른 공사비에 비해 발주금액이 낮아지면서 전체적인 낙찰률의 상승을 동반할 수밖에 없습니다. 또한 표준품셈도 점차 현실화 되고 있다.
이는 발주금액이 점차 현실적으로 시공 가능한 금액이 되어 간다는 의미다.
그런데 현재의 특정 낙찰률을 유도하는 입찰제도는 필연적으로 적정공사비 확보가 어려워서 공사목적물의 품질저하나 부실시공을 유발할 수밖에 없으므로, 적정공사비와 적정낙찰률의 균형을 찾는 방향으로 제도개선이 이루어져야 한다.
그리고 각종 이해관계자들의 권익을 보호하고자 하는 제도적 장치들이 낙찰제도에 들어오면서, 비용발생을 유발하고 있는데, 이에 대한 비용적 반영들이 없어서 상대적으로 수익성을 악화시키고 있다.
근로자와 중소기업들을 보호하고자 하는 정책들을 입안하고 적용할 경우 이에 상응하는 비용의 문제들이 같이 반영돼야 한다.
이에 대해 주무부서인 기재부나 국토부의 세심한 배려가 아쉬운 대목이다.
또한, 수주를 위한 일하는 방식의 변화를 가져와야 한다.
낙찰 후 시공과 무관한 작업들이 강요되고 있다. 심사를 위해 일률적으로 수많은 단가를 조정하는 작업들과 타사 투찰률을 고민하게 하는 작업들은 견적실을 좀비화하고 있다.
마지막으로 최근 도입된 일부 제도에서 무리한 수주 비용이 발생하고 있는데, 실패시 차기 Project로 매몰되므로 수주시 하위수행자들에게 피해가 전가되고 있다. 최근 비용이 늘어나는 부분을 최소화하는 일부 발주처의 노력을 주의깊게 살펴볼 필요가 있다.

◇남양건설 유현 상무= 먼저 정부의 잣대부터 바꿔야 한다.
업계를 희생양으로 삼아 공사비 삭감을 많이 할수록 예산절감 성과로 평가하는 시스템이 문제이다. 우선은 가시적인 성과를 내는 것처럼 보일 수도 있다.
그러나 당장은 이익으로 보이지만 이로 인한 공사의 품질 저하 및 이에 따른 관리비용 증대는 LCC 측면에선 막대한 손실을 가져올 수밖에 없다.
정부가격이 기준이 돼 그에 가장 근접한 가격으로 공사를 할 수 있도록 해줘야 하고 세부적으로는 시공단가를 100%로 적용토록 해 기준대비 1/1천만 벗어나면 무효처리하는 고정비용 항목을 증가시켜 공사비를 현실화 할 필요가 있다.

7천여 건설사 가장 큰 애로사항 ‘적정공사비 미확보’
예산절감 성과평가 ‘정부의 잣대’부터 바꿔야

◇대한건설협회 조준현 본부장= 지난해 건설산업연구원이 약 7천여개 대한건설협회 회원사를 대상으로 조사한 결과 공공공사 입찰제도 관련 가장 큰 애로사항으로 ‘적정공사비 미확보’를 꼽았다.
적정공사비 보장은 자재장비업자, 근로자에 이르기까지 선순환 구조를 유발한다는 점에서 경제적으로 매우 중요할뿐 아니라 품질, 안전 등 시설물 생애주기 및 국민안전 차원에서도 매우 중요하다.
이를 위해 중장기적으로 적정공사비 산정을 위해 공사예산 책정, 설계단계에서 공사수행에 이르는 합리적 시스템을 구축하고, 예정가격의 100% 이상 투찰 허용, 공사예비비제도 도입 등 가격에 얽메이지 않고 품질과 안전, 생애주기비용 관점의 선진 입찰시스템으로의 전환이 필요하다.

◇조달청 임헌억 팀장= 정부는 입찰자의 공사수행능력과 가격 등을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 ‘종합심사낙찰제’를 시행하고 있다.
이는 기술력과 사업수행능력이 우수하면서 적정가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 하는 최고가치(Best Value)기반의 낙찰제도다.
중·장기적으로는 대형 공사, 고난도 공사를 중심으로 가격적 요소의 비중을 낮추고 기술경쟁을 유도하는 방향으로 개선해야 할 필요가 있다고 본다.
건설업체의 견적능력 강화와 시공단계에서의 설계변경 최소화를 위해 종합심사낙찰제하에서 ‘물량내역수정입찰제’와 ‘순수내역입찰제’를 확대·시행하는 것을 대안으로 본다.

◇한국건설산업연구원 최민수 선임연구위원= 최근 건설업계에서는 낙찰률 10% 상승이 필요하다는 점을 주장하고 있다.
일방적인 업계 의견으로 치부할 수도 있으나, 현실을 고려할 때 신중한 검토가 필요한 사항이다.
예를 들어 공공공사에서 외국인 근로자나 저가 하도급 등의 폐해를 방지하려면 노무비가 20% 가량 상승하는 것이 필요하다는 의견이 많다. 이를 수용한다면, 결과적으로 낙찰률이 8% 가량 높아지는 것이 불가피하다.
시민단체나 발주기관, 정부에서는 낙찰률이라는 허상에서 벗어나야 한다. 선진국의 경우, 낙찰률을 가지고 공사비의 적정성을 판단하는 국가는 거의 없다.
대부분 km당 공사비나 ㎡당 공사비 등을 축적한 후, 해당 공사의 기술적 난이도나 물가변동을 고려해 입찰자의 투찰가격을 평가하는 것이 일반적이다. 국내에서도 이제는 낙찰률이라는 용어를 없이야 한다.
그 대신 km당 공사비나 ㎡당 공사비 등을 축적하고, 물가변동을 고려해 낙찰 가격의 적정 수준을 판단하는 것이 필요한 시점이다.
스크리닝의 부재도 지적되고 있다. 현재와 같이 비대칭 정보 상태에서는 시장에서 역선택의 상황이 많아질 수밖에 없다.
적정한 스크리닝을 위해서는 등급제한입찰이 전제되는 것이 중요하다. 예를 들어 건설업체 규모나 공사금액 등에 알맞게 입찰참가범위를 정하고, 그에 적합한 평가 방법을 검토할 수 있다.
또 공사의 난이도나 공사 규모에 따라 해당 공사에서 요구하는 전문능력을 보유한 업체가 낙찰될 수 있도록 공공입찰 제도의 개선을 모색해야 할 시점이다.

◇공공건설산업연구소 고상진 소장= 미국 연방조달규정(FAR) 등에 따라 실시되는 낙찰자결정방법은 크게 최저가낙찰제, 경쟁적 제안, 디자인빌드(턴키입찰), Cm at Risk 로 구분해 볼 수 있는데, 계약 전에 가격심사 및 협상을 할 수 있는 절차가 있다는 점을 제외하고는 우리나라에서 시행하고 있는 종합심사제, 기술제안입찰, 턴키입찰과 크게 다르지 않다.
다만, 적격심사낙찰제도는 우리나라에서만 시행되고 있는 제도이며, Cm at Risk 방식은 현재 우리나라에서는 시범발주 단계에 있다.
그러나 공사발주 및 계약단계에서 가장 큰 차이점은 미국의 경우 예정가격이나 예산을 초과한 입찰을 허용하고 동 금액으로 계약체결이 가능하다는 것이다.
미국의 경우 공사 직종·등급별·지역별 최저임금제도인 적정임금(Prevailing Wage)제도가 적용되고 있고, 예정가격을 전문적산사가 실적공사비에 보정요인들을 감안해 작성토록 하고 있어, 입찰에 참가하는 건설업체들 입장에서는 저가수주를 해서는 손해를 보지 않을 수 없는 구조가 바탕을 이루고 있다. 영국, 독일 등 주요 선진국도 미국과 유사한 구조이다.
현재 우리나라대로의 특성이 있어 미국 등 선진국의 제도를 즉시 도입하는 것은 문제가 있을 수 있다.
그러나 정부의 제도에 의해 적정공사비 확보 등이 좌우되는 구조보다는, 건설업체가 책임지고 수주하는 구조가 바람직하며, 중장기적으로는 반드시 도입여부를 검토해봐야 할 사항이라고 본다.

정리= 한국건설신문 김덕수 기자