한국건설신문 주선영 기자 = 최근 건설시장은 면허의 불법 대여가 현안 과제로 대두되고, 업종별 영업범위 관련 논쟁이 지속되고 있다. 또 건설현장의 시공체제와 관련해 불법·탈법적인 요소에 대한 개선이 요구되고 있다.
건설업 자격 기준은 ‘건설산업기본법’에서 규정하고 있는데, 건설업 면허나 건설업종의 영위와 관련된 제도 개선을 위해서는 외국 제도의 벤치마킹(bench- marking)이 필요하다. 특히 우리나라와 유사한 건설업 면허 제도와 시공관리 제도를 운영하고 있는 일본의 ‘건설업법’을 중심으로 관련 사례를 벤치마킹할 필요성이 대두되고 있다.
이에 한국건설산업연구원 최민수 연구위원이 ‘일본 건설업 허가 및 시공 체제 제도 현황과 시사점’ 보고서를 발간, 일본 건설업 면허제도의 운용 실태 및 건설업종별 영업 범위, 하도급제도, 시공 체제 규정 등을 포괄적으로 살펴보고 국내 건설업 면허 및 시공 체제 등 ‘건설산업기본법’의 개선 방향에 대해 시사점을 제시했다.
■건설업 면허제도와 운영 실태
◇건설업종별 허가= 일본의 경우, ‘건설업법’에서는 건설공사의 종류를 2개의 일식(一式)공사와 26개의 전문공사로 분류하고, 그 공사의 종류에 따라 건설업종마다 허가를 받도록 돼 있다. 건설업종에는 전기공사업, 전기통신공사업, 소방시설공사업 등을 포함한다.
◇일반건설업과 특정건설업 허가= 경미한 공사만을 맡아 영업하는 경우를 제외하고는 원도급·하도급과 관계없이 건설업 허가를 받아야 한다. 건설업 허가시에는 업종마다 일반건설업 허가 또는 특정건설업 허가 중 어느 것이든 취득하도록 돼 있다. 단, 발주자로부터 직접 공사를 도급받아 3천만엔(건축 일식공사의 경우는 4천500만엔) 이상을 하도급 계약해 공사를 시공하는 자는 ‘특정건설업’ 허가를 받아야 한다.
◇경영업무 관리 책임자= 건설업 허가를 받으려고 하는 자가 법인인 경우 상근 임원 중 1인, 개인인 경우에는 본인 또는 지배인 중 1인이 아래 요건 중 하나를 갖추어야 한다. ▷허가를 받으려고 하는 건설업에 5년 이상 경영업무 관리 책임자로서 경험이 있는 자 ▷허가를 받으려고 하는 건설업 이외의 건설업에 7년 이상 경영업무 관리 책임자로서 경험이 있는 자 ▷허가를 받으려고 하는 건설업에 7년 이상 경영업무 관리 책임자에 준하는 지위(사용자가 법인인 경우는 임원 다음의 직제상 지위, 개인인 경우 당해 개인 다음의 직제상 지위)에서 경영 업무를 보좌한 경험이 있는 자 ▷그 외 국토교통 대신이 위 3가지 사항과 동등 이상 능력이 있다고 인정하는 자
◇시사점= 첫째, 건설업 등록시 경영 임원에 대한 자격 검토. 일본의 경우 건설업 허가를 받기 위해서는 일정 수준의 기술자 배치 및 자본금 요건 충족 이외에 대표자나 경영 임원이 최소 5년 이상의 건설업 경력을 보유하도록 규정하고 있다. 이는 건설업 경력이 없는 자가 기술 인력을 일시 임대해 건설업 허가를 받은 후 일괄 하도급하는 등의 폐해 발생 가능성을 낮출 수 있다.
둘째, 기술 자격뿐만 아니라 해당 공사의 시공 경험 검증. 일본은 건설업 허가를 위한 기술자 요건 가운데 단순히 기술 자격증을 갖추었는가를 보는 것이 아니라, 각 업종별로 해당 공사의 실무 경험을 검증하고 있다. 이는 건설업 면허를 부여함에 있어 기술자의 해당 공사 현장 경력을 요구함으로써 직접시공 능력을 검증한다는 측면에서 특성이 있다.
셋째, 도급업자로서 성실성 검증. 건설공사의 도급계약은 대개 수억원에서 수 십억원에 이르므로 신의 성실에 입각한 도덕성이 매우 중요하다. 일본의 경우 법인이나 임원, 지점 또는 영업소 대표가 도급계약에 관해 부정 또는 불성실한 행위를 할 우려가 없어야 한다는 점을 명시하고 있다.
넷째, 일본에서는 전기공사업이나 소방시설공사업 등을 건설업종에 포함해 분류하고 있다. 우리나라의 건설업종 분류 가운데 토건공사업이나 조경시설물공사업, 철도궤도공사업, 수중공사업, 시설물유지관리업 등은 일본의 건설업 면허 분류에는 없다. 일본의 경우, 시설물유지관리업은 존재하지 않으며, 다만 발주기관의 유자격자 명부 등록시 토목이나 건축 면허를 갖춘 자가 ‘시설물 유지관리’ 업무의 유자격자 명부에 등록하는 것이 일반적이다.
■건설업종별 도급 범위 및 시공 자격
◇건설업종별 도급 범위= 일본에서는 건설업종별로 구체화된 업무를 명시해 업종 간 분쟁을 방지하고 있다. 또, 국토교통성의 ‘건설업 허가사무 가이드라인’에서는 도급 자격이 명확치 않은 건설공사에 대해 구체적인 사례를 들어 도급 자격이 있는 해당 업종을 명시하고 있다.
임도(林道)나 사방(砂防)시설 등의 산림 토목공사, 운동장 시설공사, 놀이시설 설치공사 등을 건설업의 법적 범위에 명확히 규정해 유사 건설업종의 등장을 방지하고 있다.
◇복합공사(일식공사 및 부대공사)의 시공 자격= 일본의 경우, 건설공사를 직접 시공하기 위해서는 각 세부 공종별로 해당 공종의 건설업 허가가 필요하지만, 부대공사 및 일식(一式)공사의 경우, 해당 업종의 허가를 받지 않더라도 해당 기술자만 갖추면 해당 공종의 직접 시공이 가능하도록 특례가 인정되고 있다.
부대공사의 경우, 부대공사를 도급받은 건설업자는 부대공사에 해당하는 공사업의 허가를 받은 건설업자에게 하도급을 주던지, 혹은 그 업종과 관련된 기술자가 있는 경우에만 직접 시공이 가능하다. 일식공사의 경우, 토목공사업 및 건축공사업 허가를 취득하고 있는 자가 일식공사를 수주할 경우, 이를 시공하는 방법은 하도급을 주거나 혹은 직접 시공하는 방법이 있다.
종합·전문건설업 간 구분 없이 28개 업종 분류
대표자·임원 최소 5년 이상 건설업 경력 요구
■ 발주기관 등록 및 경영사항 심사
◇발주기관의 입찰참가자격 심사 및 등록= 일본의 발주기관에서는 통상 2년마다 건설사로부터 신청을 받아 경영사항 심사 결과와 자체적인 주관적 심사를 통해 입찰참가 자격을 부여하고 유자격자 명부에 등록하고 있다. 이때, 경영사항 심사는 공공공사 입찰 참가시 필수 사항으로서 발주자로부터 건설공사를 직접 원도급 받으려는 건설업자는 경영사항 심사를 받아야 하며, 경영사항 심사 결과는 일반경쟁 입찰에서 경쟁 참가 자격 심사나 지명경쟁 입찰에서 입찰참가 자격 부여 등에 활용된다.
◇시사점= 일본의 경우, 공공공사 입찰에 참여하려면 단순히 건설업 허가증만 가지고는 불가능하며, 시공능력이나 경영상태 등을 평가하기 위한 경영사항 심사를 통해 점수를 받고, 이를 토대로 발주기관에서 등록 여부를 결정하는 체제이다.
우리나라는 발주자별로 유자격자 명부 운용이 미흡하며, 유자격자 명부를 운용하더라도 등록업자 수가 과다하고, 일본의 경영사항 심사 등과 같은 평가 체계가 도입돼 있지 않다. 국토교통부에서는 매년 건설업체의 시공능력 평가를 실시하고 있으나, 그 평가 결과를 단순히 도급 하한액 결정이나 등급 제한 입찰 등에 활용하고 있으며, 공공공사 입찰 참가를 위해 반드시 시공능력 평가를 받아야 하는 것은 아니다.
■건설 현장의 기술자 배치 기준
◇기술자 배치 기준= 건설업 허가를 갖고 있는 건설업자는 영업소에 반드시 전임 기술자 1명을 보유하지만, 실제 공사에서는 현장마다 기술자를 두어야 한다.
공사 현장에 갖추어야 할 기술자의 자격은 다음과 같다. ▷주임 기술자:건설업자는 건설공사를 시공할 경우에는 도급 금액의 크기, 원도급이나 하도급에 관계없이 반드시 공사 현장 시공상의 관리를 담당하는 주임 기술자를 두어야 한다. ▷감리 기술자:발주자로부터 직접 공사를 도급받은 경우, 그 가운데 3천만엔(건축 일식공사는 4천500만엔) 이상을 하도급 계약해 시공할 경우에는 주임기술자를 대신해 감리 기술자를 두어야 한다.
또한 도로, 철도 등 공공성 있는 공사는 공사 1건의 도급 금액이 2천500만엔(건축 일식공사의 경우는 5천만엔) 이상인 공사에 대해 공사 현장마다 전임 기술자를 배치해야 하며, 전임 기술자의 배치는 하도급 공사라도 필요하다.
◇시사점= 우리나라의 경우, 공사 예정금액을 30억원, 100억원, 300억원, 500억원, 700억원으로 구분해 공사 규모가 커질수록 배치 기술자의 등급을 강화하고 있으나, 일본에서는 단순히 하도급 금액 3천만엔을 기준으로 감리 기술자와 주임 기술자로 이원화해 배치 기준을 정하고 있다. 일본에 비해 우리나라는 특히 중소 규모 공사에서 전임 기술자 배치 기준이나 자격 요건이 완화돼 있다.
■건설 하도급 및 시공 체제 규정
◇건설업 하도급 규정= 일본에서는 공공공사에서 일괄 하도급을 전면 금지하고 있으며, 민간공사의 경우에는 발주자의 서면에 의한 승낙이 있으면 합법적으로 인정한다. 일괄 하도급의 금지 규정을 위반한 건설업자에 대해서는 재발 방지를 위해 감독 처분(영업정지)이 행해지는데, 이때 일괄 하도급 공사를 발주한 자뿐만 아니라 이를 수주 받은 하도급자도 감독 처분의 대상이 된다.
◇건설 현장의 시공 체제 관리= 특정건설업자는 발주자로부터 직접 도급받은 건설공사를 시공하기 위해서 체결한 하도급 계약의 총액이 3천만엔(건축 일식공사는 4천500만엔) 이상일 경우, 시공체제대장을 작성하는 것이 의무로 돼 있다. 시공체제대장은 공공공사와 민간공사를 불문하고 작성해야 하며, 도급받은 건설공사의 목적물을 발주자에게 인도할 때까지 공사 현장마다 갖추어 둘 필요가 있다.
시공체제대장의 작성을 통해서 원도급업체의 현장 시공 체제를 파악함으로써 ▷품질·공정·안전 등 시공상의 트러블 발생, ▷불량 부적격 업체의 시공 참가와 ‘건설업법’ 위반(일괄 하도급 등), ▷안이한 중층 하도급에 따른 생산 효율 저하 등을 방지할 수 있다.
◇시사점= 우리나라에서는 건설공사대장과 하도급공사대장을 작성·등록하도록 하고 있다. 이는 일본의 시공체제대장 등록과 유사한 면이 있으나 제도의 도입 취지와 등록 자료의 범위, 그리고 시공체제대장의 의무화 대상 업체 등에서 차이가 존재한다. 우리나라의 건설공사대장과 하도급공사대장 등록은 사실상 공사 실적을 등록하는 형태로 운영되고 있으나, 일본의 시공체제대장은 공사 실적과 더불어 2단계 및 3단계 하도급자까지 시공체제대장에 작성해 발주기관에 제출해야 한다는 점에서 차이점이 존재한다.
