원하도급 문제는 장기적 협력관계 강화 중요,
우수한 협력업체풀 보유한 종합건설사 우대 풍토 조성해야

5. 하도급 보호

◇사회 김덕수 기자= 그동안 하도급관련 불공정행위를 개선한다고 해서 정부에서는 다양한 건설하도급보호정책을 입안해 왔다. 저가하도급심사, 하도급협력관계 평가, 파트너링 방식 도입 등도 있지만, 분리발주나 주계약자공동도급, 소규모복합공사 확대 등과 같이 발주방식을 교란하는 경우도 있다. 외국은 어떠한가? 만약 하도급 보호가 필요하다면 어떠한 방식이 바람직한가?

◇김성일 박사= 저가하도급심사, 하도급협력관계 평가, 파트너링 방식 도입 등은 원하도급자간의 공정거래에 관한 제도이며, 분리발주나 주계약자공동도급, 소규모복합공사 확대 등은 전문건설업자의 보호에 관한 제도들이다. 전문건설업자가 주로 원하도급 공사의 경우 하도급자로 참여하는 데 따른 불공정 문제를 원천적으로 방지하기 위해서는 이들 하도급자의 지위를 원도급자와 대등한 지위로 격상하거나 자체 원도급자로서 역할과 기능을 하도록 하는 것이다.
따라서 원하도급자간의 불공정 문제, 하도급자의 보호를 위한 제도적 장치와 하도급자의 지위에 있는 전문건설업체의 역할, 기능을 조정함으로써 하도급자를 보호하는 제도는 구분해 접근할 필요가 있다고 판단된다.
후자의 경우에는 등록 및 생산체계, 발주방식 등 전반적인 시스템의 개선을 통한 ‘사업의 효율화’ 차원에서 접근할 필요가 있어 보인다.
하도급 보호관련 대책이 실질적인 하도급자 보호라는 관점에서 논의되지 않고 종합과 전문간의 업역간의 분쟁이라는 관점에서 논의되어지는 현실이 문제라 할 수 있다.
미국과 같이 경제적 약자를 보호하는 제도가 잘되어 있는 국가에서 도입하고 있는 하도급대금 지불보증제도(Payment Bond)의 운영상황을 비교해 보면 우리나라의 하도급 보호가 얼마나 형식적인가 알 수 있다. 미국과 같이 하도급대금 지불보증제도만 잘 운영되고 있으며 하도급자 보호라는 시각에서의 분리발주나 주계약자공동도급, 소규모복합공사 확대 등과 같이 혼란스러운 대책이 마련되지 않았을 것이다.
실질적으로 하도급자 보호를 하고자 한다면 하도급대금 지불보증제도를 모든 공사에 적용하도록 하는 것이 가장 효율적일 것이다.

◇신영철 단장= 하도급 문제는 하도급을 함으로 인해 태생적으로 내재된 것이므로, 역설적이게도 건설하도급 문제를 해결하는 가장 확실한 방안은 직접시공제를 정상적으로 도입하는 것이다.
직접시공이 의무화되더라도 일정부분에 대해서는 불가피하게 하도급할 수밖에 없는데, 현행 하도급관련 법규가 계약당사자간에 제대로 가동되도록 하는 여건을 조성해야 한다.
관련 법규가 있음에도 불구하고 부당하거나 불공정한 하도급거래행위가 끊이지 않는다는 것인데, 그 이유는 업역구분으로 인해 전문공사업체들이 직접 도급을 받지 못하도록 만들어 놓았기 때문이다.
만약 업역구분없이 시공능력을 겸비한 건설업체라면 도급 또는 하도급을 받을 수 있도록 한다면, 전문업체라도 얼마든지 원도급으로 공사수주가 가능하므로 부당·불공정 하도급거래행위자와의 거래관계는 지속되기 어렵다.
원도급에 대한 과도한 규제라는 비판을 감수하면서까지 도입된 갖가지 처방들이 제 역할을 하지 못한 이유는, 다름이 아니라 전문건설업체들이 하도급에 목을 멜 수밖에 없도록 만든 칸막이식 업역구분이 결정적 원인을 제공한 것이다.

◇최민수 박사= 건설업에서 하도급업자의 지위가 제조업보다 더 열악한가에 대해서는 논란이 있다.
예를 들어 전자나 자동차 산업의 경우, 시장이 과점 상태이고 생산시설이 특화되기 때문에 하도급자가 예속되는 홀드업(hold-up) 문제가 발생하기 쉽다.
그런데 건설시장에서 하도급업체는 어느 원도급업체를 만나더라도 상관없다. 동일한 생산 기술을 요구하기 때문이다. 예를 들어 멤브레인(membrane) 계통의 방수공사 시공능력을 갖췄다면, A회사의 아파트 현장이거나 혹은 B회사의 오피스 현장이거나 관계없이 요구되는 기술은 동일하다.
또, 건설시장은 기업 규모가 유사하다면, 역으로 하도급자가 원도급자를 고를 수도 있다.
이는 국내의 건설투자가 경상가격으로 216조원이라는 점을 감안할 때, 시장점유율이 3%에도 미치지 못한다. 즉, 전자나 자동차 산업과 같은 시장 지배력이 인정되지 않는다.
더구나 종합건설업체의 95% 이상이 중소기업이며, 70% 가량은 등록 요건을 간신히 갖춘 규모이다. 즉, 기술력을 갖춘 하도급 업체라면 협상력을 충분히 갖고 있다고 볼 수 있다.
문제는 협상력이 부족한 부실업체나 부적격업체가 시장에 너무 많다는 것이다.
건설공사에서 불법 하도급을 일삼는 업체는 당연히 시장에서 도태돼야 한다.
그러나 하도급 문제를 발주 제도와 연계시키는 것은 위험하다. 공사이행이나 하자 책임이 분산되고, 기술력이 우수한 하도급업체가 역차별을 받을 우려가 있기 때문이다. 선진국 사례를 볼 때, 원하도급 문제는 장기적 협력 관계를 강화하는 것이 중요한 것으로 판단된다.
이를 위해서는 종합건설사의 하도급 계열화에 더 큰 관심을 가져야 한다. 우수한 협력업체 풀(pool)을 보유한 종합건설업체가 시장에서 우대받는 풍토를 조성해야 한다.

◇서정철 상무= 현재 하도급거래 공정화에 관한 법률 등 여러 가지 제도 및 법으로 하도급에 대한 보호 규정은 잘 마련돼 있다. 추가적으로 규제방안을 마련하기 보다는 현행의 법이 제대로 잘 지켜지고 있는지 확인하는 것이 더 중요하다고 생각한다.

◇고상진 소장= 선진적인 측면에서의 전문건설업의 보호란 일 잘하는 회사가 제값을 받고 일할 수 있는 분위기를 조성하는 것이라고 본다. 발주기관이 중요한 하도급 공종이라고 평가되는 경우에는 원가계산시 최적의 하도급 금액을 확정하고 하도급업체 선정기준을 정해 계약조건에 명시하는 것이 필요하다고 본다. 현재 국가계약법령 및 지방계약법령에 따라 특허, 신기술 등이 반영된 공사의 경우 입찰공고에 사용료 및 하도급 계약에 관한 조건을 명시하고 있는데, 이러한 부분을 발전시켜 확대할 필요가 있다.
종합심사제의 경우 하도급 할 공종은 설계가의 60%이상으로 입찰하고 동 입찰단가의 82% 이상으로 하도급 하도록 하고 있는데, 이 경우 설계가의 60%는 너무 현실성이 떨어지는 문제점이 있다. CM 방식과 같이 종합건설회사의 관리 하에 두되 전문분야별 업체를 발주기관이 직접 선정하는 경우도 고려해 볼 수 있을 것이다.

공공입찰제도 ‘우리 여건에 맞춰 단순하고 장기간 운용해야’

기술력이 있다면 수주 예측 가능한 환경 조성과
공공 공사의 적정공사비 확보도 시급 

6. 공공입찰제도
◇사회 김덕수 기자= 건설산업 경쟁력 강화를 위한 선결 과제로서 공공입찰제도의 선진화가 매우 중요하다는 의견이 많다. 그러나 중앙조달하에서 입찰 문턱이 낮아지거나, 운찰제가 확대되는 경향이 있다. 개별 발주기관은 발주능력이 부족하다. 건설산업을 선진화하기 위해 공공입찰제도를 어떻게 혁신해야 하나?

◇김성일 박사= 공공공사 발주제도를 통해서 건설산업의 경쟁력을 강화하기 위해서는 공공공사발주제도에서 건설산업의 경쟁력을 촉발할 수 있는 제도적 장치가 마련돼야 하지만 현재의 공공입찰제도는 저가투찰과 담합을 조장해 오히려 건설산업의 경쟁력을 약화시키는 제도적 장치라고 해도 과언이 아니다.
건설산업의 경쟁력을 강화하기 위한 공공입찰제도의 혁신의 방향은 국가계약법과 지방계약법의 개편으로부터 출발해야 한다.
예컨대 이들 법에서 혼재돼 규정되고 있는 공사와 용역, 물품을 구분해 공공공사 계약부분을 별도로 분리해 운영하도록 하는 것이다. 이와 함께 조달청의 역할 및 기능 조정을 포함해, 현행 국가조달사업법도 개편해야 할 필요가 있다. 현행의 공공입찰제도 아래에서 발주기관의 역할을 기대하는 것은 무리이다.

◇최민수 박사= 현행 제도운영실태를 보면, 해당 공사분야에서 기술력을 확보하고 전문인력과 장비를 갖추더라도 공사를 수주할 확률은 그에 비례해 높아진다고 볼 수 없다. 그 결과, 기술력있는 업체로서는 역차별을 받는다고 볼 수 있다. 이는 기술개발을 위한 노력을 후퇴시킨다. 추정가격도 공개하고 있어 원가에 대한 세밀한 검토 없이 입찰에 참여할 수 있다. 심지어 견적 업무도 아웃소싱으로 해결하는 것이 가능하다.
입찰 제도를 선진화하려면, 우선 기술력이 있다면 어느 정도 수주가 예측가능한 환경을 조성해야 한다. 입찰에 참여하려면 기본적으로 해당공사의 원가 분석이 가능해야 하며, 현장조건을 검토한 후 입찰에 참여하는 풍토가 조성돼야 한다. 민간의 창의적인 기술력을 활용하려면, 설계 내역을 검토해 더 우수한 시공방법이나 기술을 제안할 수 있는 입찰방식을 널리 활용해야 한다.

◇서정철 상무= 국내 공공공사의 특성상 운찰제적 요소를 완전히 제거한다는 것은 불가능하다. 그렇다고 해서 입찰 문턱을 완화해 경쟁률을 높이는 것이 선진화는 아니라고 생각한다.
건설산업의 성격에 맞게 획일적인 제도보다는 다양성을 인정하는 제도를 만들어 운찰제적 요소를 최소화하는 한도내에서 기술력으로 낙찰자를 선정해야 한다. 또한, 공공공사의 적정공사비 확보라는 시장의 요구에도 부합할 수 있는 제도의 정비가 필요하다.

◇고상진 소장= 기술제안입찰제도는 생애주기비용(LCC)을 기본으로 하는 낙찰제도인데, 공사비절감 항목에 대한 평가점수가 가장 높은 것은 제도의 장점을 극대화 하는데 문제를 발생시킬 수 있다. 시급히 개선돼야 할 사항이라고 본다. 다만, LCC에 대한 담보방법으로 민간투자사업의 BTL 방식과 같이 20년간의 운영비에 대한 입찰을 병행해 책임을 구현하는 방법을 밀도 있게 검토할 필요가 있을 것으로 판단된다.
입찰참가를 위해 거액의 비용이 투입되는 입찰 방식은 탈락에 따른 리스크가 크기 때문에 참여자가 적을 수밖에 없고, 소수가 참가하는 환경에서 담합의 고리를 단절시키기에는 구조적인 한계가 있다.
‘확정가격최상설계’방식이 현실적으로는 담합을 방지할 수 있는 가장 확실한 방법 중 하나로 보여지지만, 탈락에 대한 리스크는 여전하기 때문에 절대적인 방안이라고 보기는 힘들다.
최근 흐름과 같이 입찰참가비용이 적게 소요되는 기술제안 입찰방식의 채택을 늘려가고, 불가피한 경우에 턴키입찰 방식을 선택하되 업체들이 선의의 공정한 경쟁을 하는 것이 필요하다.
종합심사제에 적용되고 있는 단가심의는 최저가입찰에서 적용되던 1단계 가격 심사방식이 거의 그대로 반영된 것으로 최저가 입찰시 지적됐던 문제점이 그대로 답습되는 경향을 보이고 있다. 견적능력 향상, 기술개발 등 효과는 전혀 없고 가격 하락만을 막는 의미만 있을 뿐이므로 실질적으로는 복잡한 심사 없이 적격심사에서와 같이 하한선을 두는 것이 오히려 장점이 많을 수 있다는 의견이 있다. 과연 단가심의가 필요한 심사인지 신중한 검토가 필요한 부분이다.

◇신영철 단장= 먼저 인지해야 할 부분이 있다. 우리와 달리 선진외국에서는 왜 공공입찰제도에 대한 논의가 거의 없는지를 곰곰이 생각해 봐야 한다.
이를 뒤집어서 생각해보면, 공공입찰제도와 건설산업의 경쟁력강화는 서로 관련성이 높지 않다는 것으로 이해할 수 있다.
그렇다면 경쟁력 강화란 실질적인 (관리능력이 아니라) 시공능력을 겸비했는지에 달려 있다. 시공능력을 겸비하기 위해서는 해당목적물에 대한 시공경험을 갖춘 기술자와 기능인력을 보유할 수 있어야만 가능하다.
하지만 우리나라 공공입찰제도에서 서류실적이 중요시 될 뿐 목적물 시공경험을 겸비한 기술자는 우선순위에 있지 않으며, 정작 중요한 유경험 기능인력이나 장비보유 여부는 수주에 아무런 도움이 되지 않는다.
이 때문에 다 쓰러져가는 허울뿐인 건설업체들이 높은 가격에 거래되고, 오히려 현장의 최일선에서 실질적 품질을 담당해 온 기능인력들은 소외되고 도태돼 건설산업 생산기반이 급속히 와해되고 있다.
오히려 공공입찰제도가 건설산업 경쟁력을 떨어뜨리는 역할을 한 점은 분명해 보인다. 현행 300억 미만공사는 건설업체의 견적이나 시공능력이 아니라 운(運)으로 낙찰받을 수 있고, 수주 이후에는 모두 하청이 가능하므로 경쟁력을 강화할 필요가 없도록 만들어 놓았다. 경쟁력을 강화했더라도 수주가능성이 높아지는 것이 아니므로, 공공공사의 운찰제가 경쟁력강화에 걸림돌이었다는 비판에서 벗어나기 어려울 것이다.
공공입찰제도 개선을 간단히 언급하기는 매우 어려우나, 두 가지 원칙을 세운다면 그리 어렵지 않다.
먼저 건설업체는 주요 공종에 대해 직접시공을 의무화시켜야 한다. 그래야만 백화점식 수주경쟁이 잦아들게 될 것이고, 경쟁력이 높은 목적물에 집중해 품질관리·공정관리·원가관리 및 기술개발이 유인되기 때문이다.
다음으로는 자본주의 시장경제 원리에 따라 가격경쟁 원리가 작동되도록 만들어야 한다.
현행 입낙찰제도는 가격경쟁을 제한하는 반시장구조로 형성되어 있다. 이 때문에 경쟁력강화보다는 제도를 유리하게 고치는데 더 많은 노력을 투입하게 만들고 있다. 국가적 손실이 아닐 수 없다.
다만 일괄공사의 경우에는 비가격요소 또한 중요하므로, 이러한 때에 발주기관의 역량이 제 역할을 담당토록 하는 것이다.

◇유인재 국장= 공공건설입찰제도는 건설산업의 기본방향을 제시하고 건설관련 회사들의 경영 및 영업 전략에 근간이 되는 한편 국민의 세금을 효율적으로 사용되도록 하게 하는 가장 중요한 제도이다.
그러나 공공건설입찰제도는 국가계약법에 포함된 여러 계역관련 법령 중 가장 복잡하고 일일이 기억하기 힘들 정도로 개정 및 수정이 많았을 뿐만 아니라 수명이 가장 짧은 법으로 이와 비교되는 법령은 없다.
그 이유는 몇 가지로 정리할 수 있다.
우선, 건설산업의 경우 다른 산업과 달리 국토해양부가 아닌 예산절감에 우선순위를 둘 수밖에 없는 기획재정부가 공공건설입찰제도를 관장함에 따른 정책과 계약의 분리에 있다(물론, 기획재정부가 건설산업에 대한 고려를 전혀 하고 있지 않다는 것은 아니다).
둘째, 시장의 상황과 행태가 다른데도 불구하고 선진 외국의 제도를 무분별하게 국내에 접목한데에도 원인이 있다.
마지막으로 가장 중요한 점은 공공건설입찰제도가 너무 복잡하고 현실성이 없어 결과적으로 유효기간의 단축을 불러온다는 데 있다.
이에 따라 건설회사는 장기적인 경영전략을 수립해 경영효율화를 도모하거나 기술력을 확보하기보다는 단기적인 성과에 집착하거나 탈법의 유혹에 쉽게 넘어가게 된다(몇 년 전 최저가낙찰제도의 폐해를 상기해 보시라. 날로 복잡성이 더해지고 있는 종합심사낙찰제 등도 유사한 문제가 재연될 가능성이 높다).
따라서 공공건설입찰제도는 새로운 제도를 도입하거나 개선하기보다는 시장의 예측가능성을 높이고 윤리경영이 가능한 쪽으로 현재의 제도를 우리나라 시장상황에 맞춰 단순하게 수정한 후 장기간 운용하는 것이 바람직하다고 생각된다.
그리고 건설회사마다 처한 경영상황과 공사의 종류 및 특성이 다르기 때문에 적정 공공공사 낙찰률과 공사비에 대한 기준을 설정하는 것은 매우 어렵다.
현재 실적공사비에 대한 개선작업이 진행되고 있지만 건설회사들이 기대하는 수준을 맞추기는 힘들 듯 하다. 건설시장 규모에 맞게 건설회사의 수가 재편될 때까지 상당한 기간 동안 어려움이 불가피할 것이다.
단, 입찰참가제한과 과징금을 이중으로 부과하도록 규정돼 있어 헌법상 과잉금지 원칙 위반 소지가 있는 현행 공정거래법상 등의 건설입찰담합에 대한 제재조치는 과징금으로 단일화하거나 이것이 어려울 경우, 과거 건설공사 수익률 등을 고려해 산정된 과징금을 현재 수익률을 고려해 재산정할 필요가 있어 보인다.

6.1 공공입찰에서 기술경쟁을 유도해야 한다는 의견이 많다.
◇사회 김덕수 기자= 그런데 기술제안입찰 등 입찰자 평가요소를 보면, 공기단축이나 공사비절감에 치우쳐 있는 느낌이 있다. 안전이나 품질확보를 중시해야 한다는 의견도 있다. 입찰자 평가에서 무엇을 중시해야 하는가?

◇최민수 박사= 기술제안입찰에서 평가항목 및 배점을 획일화해서는 곤란하다. 각 프로젝트별로 현장 여건을 고려해 해당 프로젝트에 특화된 제안서를 제출하도록 하고, 이를 평가하는 체계를 구축해야 한다.
예를 들어 지하철 건설공사에서는 최근 싱크홀 등의 사례가 대두되는 점을 고려할 때 차수대책이나 지하수위 저감대책, 나아가 지하 현장에서 분진 등 작업환경개선대책 등을 중점적으로 심사할 수 있다. 또, 소음민감지역의 경우 프로젝트의 핵심성공요인은 환경 공해에 따른 민원을 최소화하는 것으로 볼 수 있다.
따라서 저소음·저진동 대책을 핵심 기술제안요소로서 평가할 수 있다. 교차로 고가도로 공사에서는 기존 도로의 점유 기간을 최소화하는 것이 중요하다. 따라서 공기 단축과 관련된 제안서를 제출토록 하고, 이를 평가해 가장 우수한 제안서를 제출한 업체를 낙찰자로 결정할 수 있다.

◇김성일 박사= 입찰자 평가에서 가장 중요한 것이 동일공사와 유사공사의 시공성과에 대한 과학적이고 합리적이며 공정하고 투명한 평가결과를 반영하는 것이다. 건설업체의 공사수행능력에 대한 확실한 검증은 실적에 대한 양적인 검증보다는 실적에 질적 성과에 대한 검증이기 때문이다.
입낙찰제도 도입시점부터 건설업체의 과거실적에 대한 양적인 검증과 병행해 성과에 대한 철저한 검증이 이루어졌다면 부적격 건설업체, 입찰용 업자, 페이퍼 컴퍼니가 건설시장에 발붙이기 어려웠을 것이며 부적격업체는 시장기능에 의해서 도태됐을 것이다.

◇서정철 상무= 물론 발주처의 입장에서 원가관리를 통한 예산절감이 최대 관심사인 것은 맞다. 가격경쟁력 또한 건설산업 경쟁력의 한 축임에도 분명하다. 그러나 공공공사의 경우는 대부분이 국가 기반시설로 다른 분야보다 조금 더 안전과 품질에 신경을 써야 한다. 극단적으로 말해서 공공공사의 경우 예산절감보다 안전과 품질확보에 더 중점을 둬야 한다.
계속 언급되어온 내용이지만 공공공사의 경우는 대·소, 종합·전문을 불문하고 기술력과 시공경험의 밑바탕이 되는 분야이고 수많은 국민들의 일상생활과 밀접한 관계를 가지고 있다. 이러한 공공공사에 있어서는 더욱더 중요시 돼야 한다고 생각한다.

◇신영철 단장= 건설공사의 핵심 관리대상은 안전, 품질, 공기 및 비용이다. 이 중에서 안전과 품질은 거래의 대상이 될 수 없으므로 나머지인 공기와 비용에 대해 기술경쟁을 유도할 수밖에 없다. 반대로 안전과 품질은 강화의 대상이 된다.

종합낙찰제의 단가심사는 객관적·합리적으로 해야

상징성 뛰어난 대형공사 시장서 외면 ‘유찰 빈번’
삶의 질 향상 위해 적정임금 논의돼야 

6.2 4대강 등의 입찰담합 관련해 무려 1조원의 과징금을 부과받아 종합건설업계가 심각한 충격을 받은 것 같다.
◇사회 김덕수 기자= 담합이 발생하는 원인은 주로 덤핑입찰을 방지하고 적정공사비를 확보하기 위한 목적인 것 같은데, 현재 공공공사 낙찰률은 적정한 수준으로 판단하는가? 그리고 적정 공사비를 달성하기 위해 어떤 노력이 필요한가? 턴키공사 등에서 최근 ‘확정가격최상설계’ 방식이 거론되고 있고, 종합심사낙찰제에서는 단가심사가 등장했는데 어떻게 생각하나?

◇최민수 박사= 현행 턴키의 낙찰자 선정 기준을 보면, ‘확정가격 최상설계’ 방식이 있다. 이 방식은 최근 공공공사에서 논란이 되고 있는 덤핑 낙찰이나 입찰자 담합을 해결하는데 매우 유용하다. 그러나 거의 사용되지 않는다. 그 이유는 ‘확정가격’ 방식이 입찰자에게 유리하며, 극단적으로 예산이 낭비된다는 시각도 있기 때문이다.
그런데 확정가격 최상설계 방식은 가격에 대한 설계(design-to-cost)로 표현된다. 즉, 확정가격이라고 해서 예산이 낭비될 우려는 없다. 이론적으로는 확정가격에 맞춰 가장 높은 품질의 설계를 한 자가 낙찰받기 때문이다.
‘확정가격 최상설계’의 적용 용도로서 높은 안전성이 요구되거나 시공사례가 적은 사업 등으로 한정하는 것도 잘못된 것이다.
시공사례가 적을 경우, 실적 자료가 부족해 확정금액마저 결정하기 어렵다. ‘확정가격 최상설계’ 방식은 창의적인 구상이나 기술제안의 요소가 있으며 시공사례가 풍부한 범용적인 공사에 적합하다.
또, 설계가 완료되기 전에 시공에 착공하는 패스트트랙(fast track) 공사, 혹은 독점적인 신기술·신공법의 적용이 명시된 공사는 저가 도급을 피할 수 있도록 ‘확정가격’ 방식을 장려하는 방안을 검토해야 한다.

◇김성일 박사= 적정공사비의 확보는 입찰담합 등의 문제와 밀접한 관련을 가지고 있으며, 정부 차원에서도 적정공사비 확보를 위한 조치를 강구하고 있다. 보다 근본적으로는 적정공사비가 어느 수준인지에 대한 보다 면밀한 검토가 선행돼야 한다.
우선 정부의 예정가격산정체계가 보다 과학적이고 합리적으로 운영되도록 해야 하고 다음에 낙찰률의 적정성 문제로 접근할 필요가 있다.
아울러 턴키공사 낙찰자 결정방식의 하나로 도입된 ‘확정가격 최상설계방식’은 건설업체간의 기술경쟁을 통해서 경제적으로 유리하게 낙찰자가 결정되도록 한다는 국가계약법의 취지에 맞는 것인지 생각해 볼 필요가 있다.
턴키공사는 기술경쟁을 통해 공사비가 결정되는 것인데, 가격을 확정하는 경우, 각 업체는 이 가격에 맞는 설계를 최상의 설계라고 주장할 것이다. 여러 업체가 이와 같은 주장을 할 경우 이를 선별할 수 있는 객관적이고 합리적이며 누구나 공감하는 지표를 마련하는 것은 현실적으로 매우 어려우며 이를 심의기구를 통해서 주관적으로 선별하고자 할 경우 이에 따른 부작용도 만만치 않을 것이다.
아울러, 종합낙찰제에서 단가심사는 매우 중요하며 문제는 어떠한 방식으로 객관적이고 합리적이며 투명하게 공사비 단가를 심사할 것인가이다.

◇서정철 상무= 최근 각 발주처에서 중점적으로 추진하던 대형공사와 상징성이 뛰어나다고 평가받던 많은 공사들이 시장의 외면으로 유찰되는 사태가 빈번히 일어나고 있다. 이러한 단편적인 예만 보더라도 공공공사가 최소한의 수익보장은 고사하고 적자를 볼 수밖에 없는 상황이라는 것을 알 수 있다.
적정공사비 확보를 위해서는 최우선적으로는 적정한 예산의 확보가 필요하다고 본다. 최근 정부의 일방적인 공기업 부채감축 정책의 일환으로 공사 예산이 감축됐고 그로 인해 유찰되는 대형공사가 많이 늘어났음은 주지의 사실이다. 대형공사뿐만이 아니라 국가적인 대형행사인 동계올림픽 경기장 건설에서 보듯이 적정예산이 확보되지 않은 경우는 시장의 외면을 받을 수밖에 없다. 적정한 예산의 확보를 위해서는 발주처에서 장기적이고 공익적인 측면에서 접근해 예산산정의 기준을 시장의 상황을 충분히 반영할 수 있게 해야 할 것이다.
그 다음으로는 적정한 낙찰률을 보장해주는 입찰제도의 구비이다. 최근 많은 문제가 있었던 최저가 낙찰제를 보완하는 종합심사제 시범사업이 진행되고 있다. 다행히 기존의 최저가 낙찰제보다는 높은 낙찰률을 보이고 있다. 시범사업이 진행되는 동안 공정성과 적정낙찰률이 보장되는 방법으로 제도가 완비될 수 있도록 건설업계의 의견청취와 발주기관의 철저한 준비가 있어야 할 것이다.
확정가격 최상설계, 종심제 단가심사의 경우 둘다 적정 낙찰률을 보장하기 위한 제도적 보완장치들이다. 그러나 모든 제도가 그러하듯이 제도의 취지만큼 운영상 관리도 중요하다고 본다. 확정가격 최상설계와 단가심사 모두 발주처에서 예산의 부담을 이유로 설계가, 설계단가를 낮게 설정한다면, 확정가격 최상설계와 단가심사에서 인위적인 낙찰률 조정이 가능하므로 발주처가 향후 예산절감을 위한 수단으로 악용될 수도 있다. 이럴 경우 이런 제도적 보완장치는 공염불이 될 가능성이 다분하다. 적정공사비 확보가 예산의 절감보다 더 중요한 공익적 목적을 달성하는데 필요불가결한 요소라는 인식을 발주처에서 가져야 할 것 같다.

◇신영철 단장= 최근 대형건설업체를 중심으로 한 담합과징금이 중대 이슈가 되고 있다. 업계로서는 대단히 곤혹스러운 사건일 뿐, 충격은 우리나라 국민들이 받은 것이다. 아주 오래전부터 대형건설업체들 모두가 불법 담합에 버젓이 가담해 왔다는 충격이 있고, 담합이 이렇게 횡행하는데도 발주기관과 행정부가 이를 전혀 제어하지 못했다는 충격이 있다. 더군다나 일부에서는 정부가 담합을 조장했다는 주장이 나오고 있기에, 담합이 업계만의 문제가 아니라 발주기관과의 결탁이 있었을 것이라는 충격이 더욱 클 것이다. 건설업체 영리법인에 대해 적정공사비를 언급하는 것은 적절치 않다. 해외에서는 가격을 포함해 치열히 경쟁하면서도 유독 국내에서만 적정공사비가 보장돼야 한다는 논리는 영리법인으로서 전혀 설득력이 없다.
질문내용인 ‘확정가격 최상설계’는 여러 가지 낙찰자 선정방법의 하나로 이해하면 될 것인데, 이것이 가장 적절한 대안인 것 같은 주장은 의미가 없다고 생각된다. 일례로 설계가 전혀 이루어지지 않은 상태에서 ‘확정가격’이 진정한 적정공사비라고 단정하기 어렵기 때문이다.
생각건대 전문가그룹의 주요한 논의 대상은, 그 동안 우리나라 건설산업에서 소외된 건설기능인력의 고용과 삶의 질 향상을 위한 것이 논의돼야 한다. 이를 위해서는 적정공사비 논의에 앞서 적정임금(prevailing wage)이 최우선 논의 되어야만 한다. 왜냐하면 개별 노동자에 불과해 전문가그룹이나 행정력의 보호가 없다면 끝없는 나락으로 추락할 우리 국민들이기 때문이다.

7. 부실공사·안전사고 저감
◇사회 김덕수 기자= 건설산업의 선진화를 추구하려면 부실시공의 방지나 재해 저감도 매우 중요하다. 사전적으로 재해방지활동을 강화하는 방법이 있고, 사후적으로는 시공평가 등을 통해 부실시공시 불이익을 부여하는 방안도 있다. 부실시공이나 안전사고를 경감할 수 있는 좋은 방안이 없나?

◇김성일 박사= 사후적 시공평가를 통한 부실시공에 대한 불이익을 부여하는 방안이 부실시공이나 재해감소에 효과를 발휘할 것이다. 이를 위해서는 현형의 시공평가제도의 대대적인 개편이 전제돼야 하며 그 방향은 발주기관이 발주한 공사에 대해 단계별로 시공평가를 하고 그 평가결과를 공개하도록 의무화하는 것이다.
그러나 사후적 시공평가체제가 제대로 갖춰지지 않은 우리의 현실을 감안할 때, 사후적인 시공평가를 통해서 부실공사나 안전사고를 줄이는 것은 불가능할 것이다. 즉 사후적 시공평가를 통한 부실공사방지는 실효성이 없을 것이다.
따라서 부실시공이나 안전사고 경감을 위해서는 건설공사 특징별로 시공과정을 표준화하고 시공과정 내에서 부실시공과 안전사고 방지를 위한 지침(메뉴얼)을 작성해 건설현장 기술자와 현장작업자가 숙지하도록 하는 것이다. 이를 위해서는 건설현장 부실시공 및 안전사고 경감을 위한 내실있는 교육이 이루어 져야 한다. 이에 대한 이행상황을 주기적으로 점검하고 불이행시 보다 강력한 처벌기준을 적용해야 할 것이다.

◇신영철 단장= 건설업체는 공사비와 상관없이 부실시공과 안전사고를 예방하기 위해 많은 노력을 하고 있다. 부실시공은 해당 업체의 사회적 평판을 하락시켜 아파트 분양 등의 영업에 큰 차질을 초래하고, 안전사고는 피해보상과 공사중지 처분 및 형사처벌 등의 손실이 월등히 크기 때문에 예방에 대한 투자를 강화하는 것이다.
이를 먼저 언급한 이유는 부실시공과 안전의 문제는 비용의 문제가 아니라는 것을 먼저 인식해야 하기 때문이다. 언급한대로 모든 불법행위에 대해서는 사전적 및 사후적 처방이 있다. 특히 건설분야의 사후적 처방은 그 처분이 워낙 막강해 예방기능까지 한다고 보여진다.
그런데 문제는 원청업체가 아무리 품질관리·안전관리를 강화한다고 하더라도 실제 작업에 투입되는 기능인력들이 하도급 인부이거나 재하도급의 불법체류자가 상당하므로, 관리업무의 한계가 생길 수밖에 없는 구조다.
외국의 사례에서 보면 직접시공이 품질향상과 안전사고감소의 가장 큰 효과로 인용되고 있는 바, 가장 효과적인 대응책은 누구나 알고 있는 직접시공제도라 하겠다. 직접시공제의 경우, 기능인력들이 원청업체에 직접 소속되므로 소속감이 높고, 체불위험도 낮아지므로 지속적인 고용관계를 유지할 유인이 커지게 만들고, 이러한 여건이 형성된다면 성실시공과 안전작업은 자연스럽게 확보될 것이다.

◇서정철 상무= 최우선적으로는 시공사의 철저한 품질관리와 안전사고 예방이 있어야 할 것이다.
현장의 책임자뿐만이 아니라 직원 한명한명이 품질과 안전에 대한 경계심을 키워야 한다. 업계 자체적으로 강화된 기준을 세우고 체계화된 매뉴얼을 수립하는 등의 예방노력이 있어야 할 것이다.
이와 더불어 부실시공이나 안전사고를 야기시킬 수 있는 외부적인 요소를 없애거나 줄여나가야 할 것이다. 즉, 현실적인 공사비 확보를 통해서 부적합한 자재나 미숙련공 투입을 사전에 방지하고 적정한 공기의 산정으로 부실시공이나 안전사고를 일으킬 수 있는 근로자의 피로도를 해소할 수 있도록 해야 한다.

◇최민수 박사= 감사원의 감사 결과를 보면, 그동안 공공공사의 부실 사례 가운데 40% 가량이 설계 부실에 기인한 것으로 결론짓고 있다. 최근 4대강 감사 결과를 보더라도 설계 부실로 총 16개 보 가운데 11개 보의 내구성이 우려된다고 한다. 방화대교의 상판 붕괴도 방호벽이 전도(顚倒) 위험에 취약하게 설계된 것이 근본적인 원인으로 지적된 바 있다.
설계 단계부터 부실공사를 방지하려면 현장 여건을 충분히 인지한 상태에서 설계가 이루어져야 한다. 특히 연약지반이나 지하매설물 등에 대한 충실한 사전조사가 요구된다.
이를 위해서는 설계기간을 충분히 부여하고, 발주자 측에서 사전조사비용을 적정히 계상해야 한다. 그리고 품질·성능 및 시공 방법에 대해 상세한 시방서(示方書)를 작성하는 등 설계도서가 보다 정밀해지고 현실화돼야 한다.
일본의 도쿄도청사의 경우 10년을 계획하고 3년을 설계에 투자했으며, 시공에는 단지 1년 6개월이 소요됐다고 한다. 혼슈와 시고꾸를 연결하는 교량과 도로망은 1960년대에 조사와 계획을 시작하여 1990년대에 완공했다고 한다.
그런데 우리나라는 전시행정도 많고, ‘빨리빨리’란 인식이 팽배해 계획·설계 단계에서 시간을 단축하기 바쁘다. 심지어 설계도서가 제대로 갖춰지기 전에 착공을 강행하기도 한다. 그 결과 설계도서의 완성도가 떨어지고, 시공 과정에서 설계도면과 내역서 등이 불일치하거나 누락된 사례가 과다하게 발견된다. 이는 부실시공으로 이어지고, 공기가 늘어나면서 급속시공이 유발되는 주요 원인이 된다. 따라서 설계도서의 질적 향상이 매우 중요하다. 

 

 

현실적인 공사비 확보로 부실시공과 안전사고 획기적 예방

해외시장 공략 ‘기술력·사업관리능력’ 철저히 하고
프로젝트별 원가검토·각 단계별 발주처 대응능력 키워야

8. 해외 경쟁력 강화
◇사회 김덕수 기자= 건설시장이 이제 국내수요가 줄어들면서 해외시장에 대한 관심이 더욱 높아지는 것 같다. 이제는 중견업체나 중소건설사, 전문건설업체도 해외시장에 관심을 갖고 있다. 해외시장 확대를 위해 건설업체가 어떠한 경쟁력을 갖춰야 하는지, 그리고 공공입찰제도나 건설산업정책 측면에서 어떤 지원이 필요하다고 생각하나?

◇신영철 단장= 질문내용대로 중견업체나 전문건설업체들의 해외시장에 대한 관심은 점차적으로 높아지고 있다.
문제는 관심도와 비례해 해외근무 전문인력이 부족하다는 절대적인 약점이 있다. 지난 십수년동안 국내 건설경기의 활황으로 인해 국내사업에 치중해 해외 경력자들의 생산·교육시스템이 가동되지 않았기 때문으로 사료된다. 인력의 경우에는 하루아침에 보완되는 것이 아니므로 급히 서두른다고 해결되지 않는 사안임을 안타깝지만 인정해야만 한다.
이러한 상황에서 한 가지 궁금한 점이 생긴다.
십수년전의 해외 유경험자들이 왜 국내사업장에 제대로 정착하지 못했는지에 대한 점이다. 우리들만의 국내시스템과 국제기준으로 일해 온 해외시스템에 큰 괴리가 해소되지 않았기 때문이라고 생각한다.
해외에서는 상하·종속관계가 아니라 원칙대로 업무를 수행했지만, 국내 건설문화는 상하·종속성이 커 해외의 유경험자들이 국내사업장에 정착하기 어려웠다는 지적과 아울러 이들 해외경험자들에게 국내사업장에서의 승진 등 비젼이 제시되지 않았기 때문이다. 즉 해외경쟁력 강화는 해외 전문인력의 양성이고, 이를 위해서는 국내와 해외시스템의 괴리를 해소시켜야 한다.
쉽지 않은 일이지만 포기할 수 없는 일이기도 하다.
해외경쟁력 강화는 입찰제도가 미치는 영향은 거의 없어 보이기에, 건설산업정책 측면에서 보자면 현지 리스크를 최소화 할 수 있는 정보제공과 아울러 외국의 까다로운 보증에 대한 정부의 지원이 일정 정도 필요하다고 생각한다.

◇김성일 박사= 해외건설은 주로 대형업체의 시장으로 중소업체의 해외진출은 미미한 수준에 머물러 있는 실정이다.
중소건설업체의 해외진출을 위한 정책지원을 강화하고 있지만, 아직 그 성과는 미흡한 것 같다. 중소건설업체는 전문·특화된 분야의 기술력이 경쟁의 밑바탕이 된다.
국내 입찰계약시스템도 이러한 특화 기술을 우대하고 활용하는 시스템을 구축해, 이러한 축적된 전문기술을 토대로 국내 업체 및 해외업체와의 동반진출이 가능하도록 하는 환경을 조성하는 것이 절실하다.
아울러, 해외건설시장에서 국내건설업체 가격 중심의 과잉경쟁에서 벗어나 기술력 중심으로 경쟁이 가능하도록 기술개발 및 공정관리를 통한 원가 절감이 가능하도록 정책적 지원이 이루어져야 할 것이다.

◇최민수 박사= 아직까지 국내업체는 해외 시장에서 단순 도급 위주의 수주 구조에서 벗어나지 못하고 있다. 그러나 단순 도급 시장은 인건비 경쟁력을 앞세운 중국, 터키 등 제3국 업체들의 거센 도전을 받을 전망이다.
따라서 해외 의존도가 높은 설계나 엔지니어링 기술, 기자재 조달 측면에서 핵심 기술을 자립화하는 것이 요구된다.
정부에서는 직접 세일즈를 포함해 전방위 외교나 정보 공유, 공동 네트워크 구축 등 국가 차원의 지원 체제를 구축해야 한다.
외교 측면의 전방위적인 노력과 더불어 금융이나 보증 지원 체계를 정비하고, 주요 진출국의 거래선이나 자재·장비 등 딜소싱(deal sourcing)을 지원해야 한다.
구호에만 그치고 있는 플랜트 전문인력의 양성도 시급하다. 중소업체의 해외 진출을 지원하려면 EDCF나 ODA 자금 규모를 확대해야 한다. 북한 건설시장에 참여하는 방안도 모색해야 한다.

◇서정철 상무= 해외시장 공략을 위해서는 기술능력의 향상과 더불어 사업관리능력 또한 준비를 해야 할 것이다. 프로젝트별 원가검토 능력과 각 단계별 사안별 발주처에 대응할 수 있는 능력배양이 중요하다.
그러기 위해서는 국내 건설업계가 실적을 쌓고 선진기술을 접해보고 배울 수 있는 공공공사가 제 역할을 해줘야 한다.
첫째, 정당한 공사비가 보장이 돼 단순 가격경쟁이나 운찰이 아닌 기술력으로 낙찰자를 결정할 수 있게 돼야 한다. ‘우선 낙찰만 되면 된다’라는 생각으로 기술력이 뒷받침되지 않은 단순 가격경쟁으로 낙찰자가 결정이 된다면 결국에는 기술력은 답보상태에 빠지거나 퇴보할 것이 자명하다.
과거의 경험에 비추어 봤을 때에도 대형사들이 국내에서 쌓은 경험과 기술력으로 해외시장에 성공적으로 진입을 했다. 기술과 시공경험이 밑바탕이 된 공공 공사를 근간으로 해야 중소, 전문업체들이 해외시장으로 나갈 수 있을 것이다.
둘째, 발주처의 불공정 관행이 이제는 없어져야 하며 건설업체들 또한 자신의 정당한 권리를 주장할 수 있는 환경이 돼야 한다. 발주처의 불합리한 처사에 주먹구구식, 인정에 기댄 호소가 아니라 합리적인 근거를 가지고 주장을 하고 관철시킬 수 있는 환경이 보장이 돼야 한다.
특히나 중소, 전문업체의 경우 대형업체들처럼 전문 법무팀이나, 클레임 전문가들이 없는 경우가 많으므로 공공공사에서 pj관리능력이나 클레임 능력을 배양해 해외시장 진출에 활용할 수 있어야 할 것이다.

 

정리= 한국건설신문 김덕수 기자