■글을 싣는 순서
1. 분쟁이 심하여도 사업을 중단하면 안 되는 경우
2. 해지시지급금에 관한 합의가 없어도 해지가 되는 경우
3. 해지시지급금 소송과 손해배상청구 소송
4. 정부가 인허가를 득하지 못하였지만 정부에게 책임을
지울 수 없는 경우
5. 정부도 잘못한 점이 있을 경우 손해배상청구가 가능한지
6. ‘기투입 민간투자금’의 의미
7. ‘V. 합의 해지로 인한 해지’ 조항 신설의 의미.
실시협약 해지 단계에서 분쟁이 원만하게 합의되지 않을 경우 집중적으로 검토되는 기본적인 청구(소송) 두 가지는, 해지시지급금에 관한 소송과 손해배상청구소송(사업이행보증금 반환에 관한 소송)이다. 이 두 가지는 물론 별개의 청구이다.
또한, 사업이행보증금 반환에 관한 소송의 당사자는 주무관청이 아니라 보증보험회사이다. 따라서, 반소(反訴) 제기라든지 청구의 병합(倂合) 여부에 관하여는 소송 진행 전략상 몇 가지 주의하여야만 할 부분들이 있다.
또한, “귀책사유가 누구에게 있는지”라는 쟁점이 두 소송 모두에서 주된 쟁점으로 등장하는 것은 사실이지만, 두 소송의 청구원인에 있어서 사업시행자에게 유리하게 작용하는 정도가 다르기 때문에, 사업시행자는 어떤 청구(소송)에 더 집중해야 할 것인지, 합의를 한다면 무엇에 관하여 합의하고 넘어가야지 다른 청구(소송)에서 불리한 판단을 받게 되지 않을 지에 관하여도 충분히 주의를 기울여야 한다.
오래 전에도 제기되었었지만 아직 개선되지 않은 점 하나가 있다. ‘사업시행자의 귀책사유 여하에 따라 수령 가능한 해지시지급금에 차별을 두고 있는 것과 손해배상의무(사업이행보증금)는 어떤 관계에 있는가, 귀책사유 있는 사업시행자가 감액된 해지시지급금을 수령하였다면, 사업이행보증금을 반환 받을 여지는 더 늘어난 것인가’의 점에 관하여는 여러 사례를 통하여 법원의 입장을 더 확인해야 하겠지만, 분쟁 유형에 따라서는 현재의 일반론적인 결론에서 개선이 이루어질 가능성은 충분하다고 본다.
4. 정부가 인허가를 득하지 못하였지만 정부에게 책임을 지울 수 없는 경우
‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에 의한 사업의 경우 거의 대부분 인허가는 실시협약 체결로서 의제가 되지만(아닌 경우도 있다), 동 법에 의한 사업이 아니라 동 법에 의한 원리를 응용한 것에불과한 사업의 경우 지방의회의 MRG예산에 관한 승인이나 건축(광고시설물 등)에 대한 인허가 또는 (항만사업등)사업기본계획의 일정 부분에 관하여 주무관청이 일정한 책임을 부담하는 것으로 실시협약에서 약정된 경우가 있다.
이처럼 주무관청의 소관사항이 제때에 이행되지 못한 경우, 사업시행자는 그러한 사유가 실시협약 해지에 이르는 정도에는 이르지 못하더라도 사업시행자가 부담하게 될 손해배상책임을 완화시켜 주는 역할 정도는 할 수 있을 것으로 기대하는 경우가 많다. 일단, 이러한 주무관청의 소관사항 불이행이 주무관청의 법적 책임 불이행으로 판단되는 것은 그리 쉬운 일이 아니다. 최근 판례에 의하면 실시협약 체결 전 사업자 공모 단계에서 주무관청이 그러한 인허가에 관하여 어떻게 밝혔는지 여부가 실시협약상 주무관청의 법적 책임 여부 판단에 중요한 영향이 있다고 한다.
그 다음, 주무관청에게 법적 책임이 있다고 판단되는 경우에도, 그러한 사유가 사업시행자의 손해배상책임을 완화시켜 주는 작용을 할 수 있는지 여부는, 사업이행보증금에 관한 실시협약 문구에 따라 달라진다.
그런데, 여기에 더하여, 해지시지급금에 관하여 어떻게 합의하였는지 (혹은 그 소송의 결말이 어떠한 지) 여부에 의한 영향도 받게 되는데, 그 이유는 양 당사자가 실시협약상 각자의 귀책사유 정도에 따라 해지시지급금을 산정하기로 합의하였기 때문에 해지시지급금 합의(또는 소송의 결말)시에 주무관청의 법적 책임에 대한 취급 역시 합의(또는 소송으로 결말)하였다고 보는 것이 양 당사자의 의사에 대한 합리적인 해석이기 때문이다. 그래서, 양 당사자 간에 해지에 따른 지급에 관한 합의서를 작성할 때에 충분한 주의를 기울여야 할 부분이다.
5. 정부도 잘못한 점이 있을 경우 손해배상청구가 가능한 지
주무관청이 잘못한 점이 있을 경우 사업시행자가 주무관청에게 손해배상청구를 하는 것은 물론 가능한 일이다. 하지만, 사업시행자가 마음의 준비를 하는 것에 추가하여, 주무관청에게 법적으로 책임을 묻기 위하여는 넘어야 할 산이 많다. 그 중 일부(실시협약 해석상 주무관청의 법적 의무일 것, 주무관청이 손해배상책임을 진다고 해석될 만한 문구가 있을 것 등)에 관하여는 앞서 4.에서 언급한 바 있다.
그런데 문제는, 아직까지 법원에서는 해지시지급금을 산정함에 있어서 주무관청의 과실 비율을 참작하여 산정하고 있는 것으로 보이지는 않는다는 점에 있다.
어찌 보면, 현재의 (표준)실시협약에서 과실비율에 따른 산정 방식은 고사하고, 한 걸음 더 나아가 ‘해지사유’별로 해지시지급금을 산정하는 방식으로 되어 있기 때문에, 당연한 결론으로 볼 수도 있을 것이다.
하지만, 해지시지급금 산정 방식에 관한 합의를 한 양 당사자의 의사표시 해석의 문제가 숨어 있다고 보아야 할 것이다. 사업시행자가 해지시지급금 산정 방식에 관한 합의를 하였는데, 이로써, 주무관청의 과실에 따른 손해배상청구권 및 과실상계를 할 권리도 역시 묵시적으로 포기하였다고만 보아야 할 것인가?
해지시지급금에 관한 제도가 고안되어 현재처럼 표준실시협약에 실리게 되기까지에는, 민자사업을 활성화하려는 정책적 고려하에 금융기관을 위한 최소한의 보루를 마련해 주고자 하는 정부와 업계의 의지가 작용하였던 것으로 알고 있다.
그러나, 계약서를 둘러 소송에서 법적인 판단을 내림에 있어서는 정책적인 판단을 할 것이 아니라 순전히 법에 근거한 판단을 내려야 할 것이다.
향후 주무관청이 잘못한 점이 인정되는 분쟁이 발생하여 소송에 이르게 될 경우 과연 법원에서 어떠한 판단을 내릴 지 주목된다.
6. ‘기투입 민간투자금’의 의미
(표준)실시협약에서는 ‘기투입 민간투자금’의 일정비율을 해지시지급금으로 인정하는 방식을 기본으로 취하고 있으면서도 ‘기투입 민간투자금’의 의미는 정의하고 있지 않다.
추측하건대, 착공 이후 공정률은 감리인이 공사현장에서 엄격하게 관리가 되고 대출금의 인출은 금융기관에서 엄격하게 관리가 될 것이라는 상당히 합리적인 기대가 이러한 (표준)실시협약 문구에 반영이 된 것이라고 볼 수 있을 것이다.
또한 준공 이후 일정 시간이 지나면 민간투자사업비를 확정할 수 있으므로 ‘기투입 민간투자금’의 액수에 관한 분쟁의 여지는 상당히 줄어든다고 볼 수 있다.
하지만, 착공 이전 단계에서의 ‘기투입 민간투자금’이 무엇인지에 관한 기준은 그와 같은 방식으로 예측하는 것이 불가능하다.
최근 판례에서는, 주무관청의 사업제안에 관한 공고문상 표시, 기본설계와 실시설계의 차이, 민자사업 시행자로서의 지위는 실시협약 체결 이후에만 생긴다는 논거 등에 기초하여, 실시협약 체결 이전에 컨소시엄이 지출한 조사비 설계비 금융비 등은 해지시지급금으로 보호되는 ‘기투입 민간투자금’에는 포함되지 않는다는 것이 당사자의 합의라고 볼 것이라고 판시하였다.
그런데 판례의 견해대로라면 실시협약 부록상 민간투자금의 투입일정과 재무모델상 자금의 투입일정을 합리적으로 해석할 방법은 없게 된다. 착공 이전에 투입한 민간투자금은 ‘민간투자금’ 아니던가? 해지시지급금 산정시에만 ‘착공 전 투입된 민간투자금’이 ‘기투입’된 것은 아니라고 해석해야만 하는 것은 아니다.
법원이 판결로써 분쟁의 결말을 지어야만 하는 상황이 발생하지 않도록, 한국개발연구원에서 업계의 의견을 모아 (표준)실시협약에서 더 합리적인 문구를 제시하는 방법도 있을 것이다. (표준)실시협약에서 ‘기투입 민간투자금’에 관한 정의조항을 두지 않은 대가로 민자업계와 사회가 겪어야 하는 비용이 너무 크다.
7. 법원에 의한 ‘V. 합의 해지로 인한 해지’조항 신설의 의미
최근 판례에서는, 각 당사자(주무관청, 사업시행자) 서로가 각자 사업 수행의 의지가 없어 서로 상대방에게 해지 통지를 하였으되 해지시지급금 등에 관한 이견이 있는 경우, 해지의 의사가 합치되므로 유효하게 실시협약이 해지가 된다고 판시하였다.
해지권 보유 여부에서부터 다툼이 있는 경우라 할 지라도 사업 수행의 의사가 없다는 점에는 서로 의사가 합치하였다고 볼 것이라고 판시한 점은 타당한 결론이 아니라고 할 수 없다.
그런데, 그와 같이 해석이 의제되는 경우(즉, 해지의 의사가 합치하여 해지한 경우)에까지 관하여 실시협약에서 미리 해지시지급금 산정 방식을 정해 놓지는 않았으므로, 해석으로 당사자 의사를 보충하여야 할 것인데, 법원은 이처럼 서로의 의사 합치로 해지된 경우에 있어서의 해지시지급금 산정 방식은, ‘사업시행자의 귀책사유로 인하여 주무관청이 해지’한 경우에 있어서의 해지시지급금과 동일한 수준이라고 보아야 한다고 판시하였다.
무언가 앞뒤가 맞지 않는 느낌이다. ‘사업시행자의 귀책사유로 인하여 주무관청이 해지한 경우’의 해지시지급금은 사업시행자에게 가장 불리한 적은 금액에 불과하다.
해지시지급금이 이처럼 최소한의 수준으로 법원에 의해 ‘해석’ 귀결될 줄 알았더라면, 사업시행자는 애초에 해지하겠다는 의사를 표시하지 않았다고 볼 수도 있다. 귀하가 사업시행자의 입장이라면 어떻게 하였을 것 같은가? 이것은 당사자의 의사에 대한 합리적인 해석인가?
이 분쟁의 특수성 및 항소심 판결에 이르기까지의 분쟁의 내면을 알고 보면, 이러한 판결이 나올 법 하다는 수긍이 가기도 한다. 소송진행 도중 사업시행자의 경영상태가 악화되었던 점이 판결에 부정적 영향을 주었을 수도 있다.
이 판례로써 해지시지급금에 관한 법리가 완성되었다고 보아서는 안 될 것이다. 법원이 해석을 통하여 의사표시의 간극을 메우기에는, 사업시행자가 간과하였던 (표준)실시협약상 해지시지급금 산정 방식에 관한 문구의 공백이 너무나 컸던 것이 이러한 혼선의 씨앗이었다는 생각이 든다.
해지시지급금에 관한 제도와 (표준)실시협약을 하루속히 개선하여, 사업이 시작할 때뿐 아니라 사업이 종료될 때에 있어서도 최소한의 예측가능성을 부여될 수 있도록 하여야 할 것이다. 주무관청 뿐 아니라 사업시행자도 수긍할 수 있는 균형 잡힌 내용이 가능하도록, 업계로부터의 충분한 의견수렴이 이루어지길 기대해 본다.
