분쟁이 있어도 사업을 중단하면 안 되는 경우
분쟁이 있어도 사업을 중단하면 안 되는 경우
  • 이승현 변호사
  • 승인 2014.06.09 09:56
  • 댓글 0
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민자사업의 해지와 해지시 지급금에 대해①

■글을 싣는 순서
1. 분쟁이 심하여도 사업을 중단하면 안 되는 경우
2. 해지시지급금에 관한 합의가 없어도 해지가 되는 경우
3. 해지시지급금 소송과 손해배상청구 소송
4. 정부가 인허가를 득하지 못하였지만 정부에게 책임을
지울 수 없는 경우
5. 정부도 잘못한 점이 있을 경우 손해배상청구가 가능한지
6. ‘기투입 민간투자금’의 의미
7. ‘V. 합의 해지로 인한 해지’ 조항 신설의 의미.

 

 

민자사업이 중도에 해지되면 누구에겐가는 반드시 손해가 발생하게 되어 있으므로 사업의 중단은 피하고 볼 일이다.
실시협약까지 체결되었으면 계획된 대로 이행되는 것이 정상이다.
그러나 사업 추진이 비정상적인 단계를 넘어 파행으로 치닫고 있다면, 그리고 (i) 출자자 변경 혹은 사업시행자 교체나 (ii) 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee)나 최소비용보전(minimum Cost Compensation) 등 각종 방안을 원용해 변경실시협약 협상을 시도해도 금융기관이 구조 변경에 동의하지 않는 등 사유로 인해 사업 정상화가 불가함이 거의 확실시된다면, 사업 중단을 공식적으로 선언하고 실시협약을 해지하는 것은 사업시행자의 이익뿐 아니라 공공의 이익에도 도움이 될 수 있는 것이기 때문에, 주무관청의 입장에서도 실시협약 해지를 적극적으로 검토하게 된다.

■ 사업 중단이 검토되는 대표적인 경우들
먼저, 주무관청과 사업시행자간에 사업이 중단될 수 밖에 없다는 불길한 공감대가 형성되는 경우가 언제인지부터 확인해 보자.
민자사업의 해지는 실시협약 체결 후, 착공-준공-운영으로 이어지는 사업의 어느 단계에서도 발생할 수 있다.
일단, 실시협약상 어느 일방이라도 사업을 해지하기 위한 권한을 얻은 상황에 있음을 전제로 한다. 실시협약 해지권한을 얻은 당사자라 할 지라도 해지권 행사를 유보하면서 해지 통지에 적절한 시점을 가늠하고자 모색하는 것이 일반적이다.
사업이 해지되면 주무관청이 사업시행자에게 지급하는 해지시지급금은, 해지시까지 사업시행자가 창조한 결과물(結果物)에 대한 정당한 평가가 아니라, 약정투자금 투입일정에 따라 정상적으로 투입된 ‘기투입 민간투자자금’을 기준으로 하여 정해진다.
즉, 해지시지급금의 대략적인 규모는 착공 후 시간이 경과되어 감에 따라 그리고 특히 전체 공사기간의 초기 단계에 보다 더 많은 민간투자금이 투입되게 되는 민간투자자금 투입일정을 반영하므로, 해지시지급금의 규모는 시간이 경과되어 감에 따라 계속 증가되고 특히 착공을 계기로 급격히 증가하는 특징을 띠게 된다.

민자사업의 해지(사업의 중단) 여부가, 이러한 해지시지급금 규모의 증가(즉, 시간의 경과)와 어떠한 직접적인 상관관계에 있다고 확언하기는 어렵다.
그렇지만, 공공적 성격의 대규모 건설사업일수록 사업의 뒤처리를 공정하게 하였음을 확인 받고자 해지시지급금의 산정을 소송에서 객관적으로 해결하려는 경향이 있다고 본다면, 법원이 해지시지급금 규모를 예상보다 불리하게 판결함에 따라 발생하는 손해의 규모는 시간의 경과에 따라 증액되는 경향에 있는 것이 사실이다.
이처럼 예측하지 못한 손해의 규모도 시간의 경과에 따라 증가하는 경향이 있다는 점에 주목할 경우, 민자사업을 해지하고 사업을 중단하기로 결정하는 것은, 시간이 경과함에 따라 점점 더 어려워지는 특성이 있다고 할 수 있겠다.
조금 극단적으로 말하자면, 착공 전에 사업성이 없음이 드러난 경우에는 주무관청과 사업시행자 양측에게 민자사업을 해지하기로 결정하기가 상대적으로 쉬운 반면(아래의 (1)(2)), 준공에 거의 도달한 상황에서는 해지하기로 하는 결정을 내리기도 어려울 뿐만 아니라 거의 완성된 결과물을 어떤 식으로든 활용하는 것이 사회적으로도 더 바람직한 경우가 많을 것이다(아래의 (3)).

(1)주무관청이 인허가를 득하는 데에 실패한 때
설명: 사업에 따라서는, 도시공원심의위원회의 승인, 지방의회의 MRG 지출승인결의, 해상건설에 필요한 시설물에 관한 조례 등, 실시협약 체결로써 인허가가 의제되지 않을 뿐만 아니라 실시협약 체결 시점에는 그 성사 여부를 알 수 없기 때문에 주무관청의 주된 책임 하에 별도로 득해야만 하는 인허가가 있는 경우가 있다.
그리고 이러한 인허가를 얻지 못할 경우 사업 추진에 결정적으로 영향을 주는 경우가 많다. 따라서 일반적으로 실시협약에서는 주무관청에게 그러한 인허가를 득할 일정한 책임이 있는 것으로 정하는 경우가 많다.
이유를 불문하고 이러한 인허가를 득할 수 없음이 객관적으로 확인되다시피 한 경우에는 차라리 사업을 중단하는 것이 공익에도 부합한다고 봐야 할 것이다.)

(2)사업시행자가 착공을 하지 않은 때
설명: 실시협약 체결 후 사업시행자가 착공을 차일피일 미루고 있다면 사업시행자는 건설자금을 위해 필요한 대출약정도 아직 체결하지 않았을 확률이 높다. 즉 자금조달에 문제가 생긴 경우이다.
금융기관이 대출약정 체결을 거부하고 있다는 것은 금융기관이 판단하기에 사업성에 무엇인가 중대한 문제가 추가로 발생하였음을 의미한다고 볼 수도 있다.
이처럼 자금 조달도 착공도 여의치 않은 경우 건설회사는 1차적으로는 사업권 양도를 모색하지만 그것이 불가능할 경우에는 부득이하게 실시협약 해지도 검토하게 된다. 주무관청도 실시협약 해지를 적극적으로 검토함은 물론이다. 현실에서 가장 많이 보게 되는 경우이다.

(3)건설은 하였지만 사업시설의 하자 문제로 준공이 지연될 때
설명: 사업시행자가 건설도 거의 마무리하였지만 주무관청이 준공 확인을 차일피일 미루고 있다면, 실시협약상 의무로서 사전에 약정된 MRG (최소수익보장) 지급의무가 현실화하는 것을 주무관청이 꺼리고 있기 때문일 수 있다.
물론, 결함이 있는 사업시설을 주무관청이 인수할 의무는 없으며, 준공 확인 지연의 원인제공자가 누구인지 여부는 결국에는 법원에서 판가름 나게 될 것이다. 용인경전철 사례 등.

(4)건설 및 준공 확인이 되었지만 운영단계에서 과다한 사용료 등 분쟁이 발생한 때
설명: 준공 확인이 되어 준공리스크가 해소된 상황에서는 민자사업의 해지가 심각하게 검토될 만한 상황이란 쉽게 발생하지 않는다. 일단 운영단계에 돌입한 민자사업을 해지하면 주무관청 입장에서는 후속 민간사업자를 선정하는 것도 재정사업으로 전환하는 것도 공익에도 부합하지 않는 경우가 많을 것이다.
도시철도9호선의 사용료 인상 논쟁이 이 같은 경우인데, 해지사유도 충분치 않기 때문에 해지 보다는 비용보전방식으로의 실시협약 변경이나 사업권 양도 등 다른 수단이 더 적극적으로 검토가 된다. 운영단계에서 사업을 중단할 이유도 이득도 양쪽에게 모두 충분치 않은 상황이라서 해지는 적극적으로 검토되지 않는다.

■ 사업시행자가 해지를 계획하고 사업을 중단하면 안 되는 경우


(1)실시협약상 사업시행자에게 해지권한이 없는 경우
아무리 사업시행자에게 억울한 사정이 있더라도, 실시협약상 사업시행자에게 해지권한이 없는 경우라면 사업시행자가 사업 해지를 적극적으로 계획할 수 없다 (물론, 이러한 경우에도 사업시행자가 민자사업이 해지에 이르도록 하는 방법이 전혀 없는 것은 아니다). 예를 들어 주무관청이 어떠한 인허가를 득할 책임이 있는 것으로 정해 놓았다 하여도 이를 해지사유로 명시해 놓지는 않았다면 사업시행자에게는 해지에 관한 협상에서 불리한 상황에 놓이게 된다.
사업 중단에 관한 분쟁이 장기화되는 경우 이미 대출을 실행한 금융기관으로서는 지연이자가 계속 증가되더라도 대출원리금 전액을 회수하지 못할 가능성도 점점 커지기 때문에 좌불안석일 수 밖에 없다.
금융기관만이라도 해지시지급금 수령을 통해 대출원리금을 조기에 회수하기 위하여 ‘금융조달이 어려운 경우’에 사업시행자에게 해지권한이 발생하는 것으로 규정하는 사례도 실무에서 종종 발견하게 된다. 자금조달 책임이 사업시행자 측에 있음은 민간투자기본계획상 원칙이므로, 그러한 현상은 어디까지나 예외적인 경우로 보아야 할 것이다.
아무튼 실시협약 체결 전에, 모든 상황을 충분히 고려하여, 실시협약 해지 국면에서의 주도권과 관련하여 민간사업자가 불이익을 보는 일은 없게끔 실시협약의 문구에 충분히 주의를 기울여 협상이 이루어져야 할 것이다.

(2)해지의 발효 여부가 불분명한 경우
사업 해지가 발효된 경우에도 사업시행자는 계약 승계, 시설물 인수인계, 문서 및 기록, 건설도면과 관리운영계획서의 이전, 사업시설에 대한 공동 실사 및 점검을 하여야 하므로 그러한 의미에서 사업은 해지 발효와 무관하게 계속되어야 함은 물론이다.
그런데, 주무관청과 사업시행자가 원만히 합의하여 해지에 이르는 경우보다는, 분쟁을 통해 해지가 결정되는 경우가 더 많은데, 해지 즈음에는 쌍방이 서로 상대방의 귀책사유를 지적하는 문서를 내용증명우편으로 발송하는 소위 ‘공문플레이’를 하면서 소송에 대비하려는 성향이 있으므로, 이런 상황에서는 누구에게 귀책사유가 있으며(혹은 누구의 귀책사유가 더 重하며) 누구의 해지 통지가 유효한 것인지 실무자들 입장에서 분명하게 판단하기 어려운 경우가 많다.
뿐만 아니라, 누가 해지권한자인지는 분명한 경우에서도, (i) 해지 전 충분한 교섭기간은 거쳤는지, (ii) 단지 해지를 경고한 것인지 해지하려는 것인지 해지권한자의 의사표시가 불분명한 경우도 있다.
특히, 실시협약상은일단 해지가 발효된 다음 해지시급금을 협의하는 절차로 이전되는 것으로 되어 있지만 실무에 있어서는 해지시지급금에 관한 협상이 해지 결정 이전에 이미 진행될 수 밖에 없는 사정도 있을 수 있다.
이러한 사정들은 모두, 과연 해지권자가 해지 의사를 통지하였는지, 해지는 언제 발효되었는지 여부에 대하여 쉽게 판단하기 어렵게 만드는 데에 일조하는 경향이 있다.
대개의 민자사업이 이러한 과정들을 거쳐 해지에 이르게 되는 것이므로, 해지의 효력이 발생하기도 전에 지레짐작으로 사업시행자가 사업을 실제로 중단하거나 사업 속행의사가 없음을 적극적으로 표시함으로써 주무관청 측의 손해를 확대시켜서는 안 될 것이다.

 

 

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