입찰자 평균투찰가격 반영한 투찰가격 평가 필요
턴키·기술제안시, 기술평가점수 가중치 상향
▲최민수 한국건설산업연구원
국내 공공공사 입찰에서는 최저가낙찰제가 널리 활용되고 있다. 그러나 운용에 있어서는 실행 원가에 못 미치는 저가 낙찰이 증가하면서 부실 공사나 안전 재해가 우려되는 상황에 있다.
턴키나 대안, 기술제안 입찰 등은 민간의 창의적인 기술력을 활용하기 위해 채택되고 있으나, 기술 점수가 낮게 평가된 입찰자가 덤핑 투찰에 의해 최종 낙찰자로 선정되는 사례가 늘어나면서 기술 경쟁의 취지가 퇴색되는 경향이 있다.
300억원 미만 정부발주공사에 적용되는 적격심사낙찰제는 그동안 낙찰률이 적정한 것으로 인식되어 왔으나 최근에는 수익성이 점차 악화되고 있다.
본질적으로 저가 낙찰이 이루어진 경우에는 목적물의 질적 개선에 대한 시공자 측의 투자를 기대하기 곤란하고, 저임금 근로자의 투입 확대나 저가 자재, 저가 하도급 등을 통하여 손실을 보전하는 것이 불가피하게 되면서 공공 조달의 효율성이 저하되고 사회적 후생을 악화시킬 가능성이 높다는 것이다.
이에 한국건설산업연구원은 최근 ‘저가 낙찰의 발생 메커니즘 및 방지 대책’ 보고서를 통해 “저가 투찰이 발생하는 원인을 경제학적 이론을 통해 분석하고, 저가 낙찰이 유발하는 폐해에 대해 실증적으로 분석한 후, 저가 낙찰을 방지할 수 있는 공공입찰제도의 개선 방안”을 제시했다.
최민수 연구위원은 “최근 공공공사 입찰에서 예정가격 작성시 실적단가 적용, 최저가낙찰제 확대 등으로 가격 경쟁이 심화되면서 실행원가에 못 미치는 저가 낙찰이 빈발하고 있다”고 밝히고, 가격만을 평가하는 최저가 낙찰제는 조속히 폐지하고, 실행원가 이하의 낙찰을 유발하는 공공공사 입찰 제도를 전면 개혁해야 한다”고 주장했다.
■저가 낙찰 실태 및 개선 방안
최 연구위원은 “원가 경쟁력을 기반으로 한 저가 투찰은 합리적이나, 국내의 경우에는 사회 후생에 큰 악영향을 미치는 저가 투찰이 대부분”이라고 지적하고, 사회 후생에 악영향을 미치는 비합리적인 저가 투찰의 발생 원인으로서 다음과 같은 사례를 제시했다. ▷재무 상황이 불량한 사업자가 시장에서 살아남기 위해서 극단적으로 채무불이행을 염두에 두고 저가 투찰을 통해 낙찰받는 경우 ▷도급생산체계 하에서 하도급자에게 피해를 전가하는 것을 전제로 덤핑 투찰하는 경우 ▷투찰자가 발주자와의 재협상을 전제로 해 헐값으로 낙찰해 공사를 착공한 후, 발주자에게 설계나 계약조건의 변경을 요구하는 경우 ▷경쟁자의 시장 진입을 억제하기 위해 무리하게 저가 투찰을 감행하는 경우 등이다.
최 연구위원은 “현재 최저가낙찰제의 평균 낙찰률이 74% 수준이며, 현장 실행률이 계약금액대비 평균 104.8%라는 실태조사결과를 고려할 때, 적자가 발생하지 않는 최저실행가격에 해당하는 낙찰률은 78〜80% 수준으로 추정되며, 저가 하도급을 방지하고 숙련공 투입 등 계약자의 질적 개선 투자를 유도하기 위한 적정 낙찰률은 81〜85% 수준으로 추정된다”고 밝혔다.
아울러 “저가 낙찰의 경우, 품질이나 기술의 질적 개선에 대한 투자를 기대하기 어렵고 시공 과정에서 부도, 타절 등으로 인한 계약이행 지연이 우려되며, 저가 하도급이나 미숙련공 투입 등으로 부실공사나 안전 재해를 유발한 가능성이 높다”고 밝히고, “국토부에서 공표한 발주방식별 시공평가결과와 일본 국토교통성 발주공사의 공사성적평점을 보면, 최저가낙찰제 대상 공사나 저가낙찰 공사가 상대적으로 낮은 시공평가점수를 보이고 있다”고 근거를 제시했다.
한편, “가격 경쟁 하에서는 위험회피적(Risk-averse)인 입찰자의 특성을 고려할 때 덤핑 입찰을 통해서라도 낙찰을 받으려는 경향이 강하므로, 발주자는 사회 후생을 악화시키는 덤핑 입찰을 걸러낼 수 있는 메커니즘을 강구할 필요가 있다”고 지적했다.
그 방안의 예로서, 일정한 낙찰하한선(Lower Limit) 이하의 투찰을 탈락시키거나 덤핑 심사를 행하는 방안을 제시했는데, 낙찰하한율 설정시에는 외국 사례를 고려해 발주자가 설정한 가격 이외에 입찰자 평균 투찰가격이나 시장 가격을 반영하는 것이 바람직하다고 제시했다. <표 참조>
또한, 현행 공공공사 입찰에서는 입찰 참여와 관련된 경쟁 제한 규제가 약하며, 따라서 가격평가 측면에서 최저 투찰자에게 만점을 부여할 경우, 한계기업이나 부실업체의 덤핑 입찰에 의한 저가 수주를 방지하는 것이 어렵다고 지적했다.
최 연구위원은 보고서를 통해 ‘저가 낙찰 방지를 위한 공공 입찰제도 개선 방안’으로 ▷최저가낙찰제의 폐지 및 종합평가 방식의 입ㆍ낙찰제도 확대 ▷종합평가의 경우 투찰가격 평가시 최저 가격에 만점 부여 지양 ▷낙찰 하한선 설정시 시장 가격(평균 투찰가격 등) 반영 ▷보증을 통한 스크리닝 보증 거부 낙찰률의 강화 ▷턴키기술제안 입찰·기술평가 점수 중시 등을 꼽았다.
정부가 도입을 검토하고 있는 종합심사제 입찰에서도 최저 투찰자에게 만점을 부여하는 방식을 지양하고 입찰자의 평균투찰가격과 발주자가 추정한 최저실행가격을 활용해 투찰가격을 평가하는 방안과, 한계기업이나 부실기업에서 전략적인 덤핑 입찰을 억제할 수 있도록 일정 투찰률 이하에서는 보증을 거부하거나 혹은 보증 한도 제한을 강화해야 한다는 것이다.
또한 턴키나 기술제안입찰의 경우, 설계나 기술평가에서 변별력이 약할 경우 가격 요소에 의해 낙찰자가 선정될 우려가 높으므로 기술점수의 비중을 최소한 60%로 설정하는 것이 요구된다고 밝혔다.
