[특별기고] 염철호 건축도시공간연구소 연구위원
[특별기고] 염철호 건축도시공간연구소 연구위원
  • 이오주은 기자
  • 승인 2013.07.27 10:00
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공공건축 설계 발주제도의 문제점과 개선방향

<공공건축 설계발주>
“건축설계 특성에 맞는 발주방식 도입해야 …”
창의성과 기술력 중심의 공정경쟁 체제로 재편돼야”


■‘건축서비스산업진흥법’ 시행에 앞서

 ▲염철호 연구위원
지난 6월 제정된 ‘건축서비스산업 진흥법’에는 일정 규모 이상 공공건축물 설계 발주에 대해 설계공모를 의무화하는 조항이 포함됐다. 지금까지 ‘건설기술관리법’에서 규정했던 공공건축 설계 발주와 관련한 사항을 ‘건축서비스산업 진흥법’에서 새로이 규정하게 된 것이다.
이 시점에서 ‘건축서비스산업 진흥법’이 2014년부터 시행되기 위해 시행령 등 하위법령과 관련 기준 등을 마련하는 데 있어서, 기존의 공공건축 설계 발주제도의 문제는 무엇이며 이를 개선하기 위해 무엇을 바꾸어야 하는지를 살펴볼 필요가 있다.

■공공건축물 설계발주 방식, 가격입찰에서 설계공모로
2000년대 중반 이후, 건축기본법과 경관법이 제정되고 건축도시공간연구소가 총리실 산하 국책연구기관으로 설립되는 등 건축과 도시공간의 품격에 대한 국가적 관심이 고조되면서 열악한 공공건축물 디자인에 대한 반성과 개선요구 또한 높아지기 시작했다. 국가에서도 공공건축물의 개선이 도시경관 향상뿐만 아니라 국민의 삶의 질 제고에도 영향을 미친다는 인식하에 2010년 수립된 제1차 국가건축정책기본계획에서 공공건축의 품격향상을 중요한 정책과제의 하나로 선정하게 됐다.
그 동안 우리의 공공건축물은 위압적이거나 획일적인 디자인, 접근과 이용의 불편, 민간건축물에 비해 떨어지는 시설 수준 등으로 비판의 대상이 돼 왔다. 여기에 많은 전문가가 낮은 수준의 공공건축이 만들어지는 원인이 턴키, PQ, 저가가격입찰 등 공공건축물의 설계자를 선정하는 발주제도에 있다는 진단을 내놓았다.
턴키처럼 건축설계가 건설업체 선정의 부수적인 용역으로 취급받거나, 실적이나 설계비의 저렴함으로 설계자를 선정하는 상황에서는 결코 우수한 디자인이 구현될 수 없음이 공감대를 형성하기 시작하면서, 설계공모를 공공건축물 설계자 선정방식의 원칙으로 삼아야 한다는 주장이 이제는 설득력을 가질 수 있는 분위기가 만들어 지고 있다. 최근 서울시에서 저가가격입찰 위주로 진행돼 온 공공건축물 설계 발주방식에 대해 설계공모 방식 적용을 원칙으로 할 것을 전격적으로 도입한 것은 매우 고무적인 일이다.

▲ 자료사진-최근 준공한 삼우종합건축사사무소(컨)의 <국립세종도서관>. 지난 2009년 6월 '행복도시 국립도서관'이란 명칭으로 행복청이 설계 공모해 그 해 9월에 당선안을 선정, 발표했다.ⓒ대림산업
 

“공공건축 설계발주 현황…가격입찰 80%, 설계공모 18%에 불과해
설계공모, 정부지침 준수 안돼 설계사에 되려 불리…‘잘해야 본전’
적격심사는 대형사에 유리한 세부기준에 가격평가 비중 너무 높아”

“민관 협의해 현실적인 ‘설계공모 우선적용대상’ 기준 마련해야
‘설계안 선정’과 ‘설계자 선정’으로 설계공모 방식 이원화하고
적격심사는 건축설계분야 특성 반영한 평가기준으로 개선해야”

■설계공모제도의 문제점
최근 6년간 공공건축 설계용역 발주 현황에 따르면 수의계약을 제외할 경우 건수 기준으로 설계공모는 약 18%에 불과하며, 적격심사 입찰방식이 전체의 80%를 차지하고 있고, 기타 일괄입찰방식과 협상에 의한 계약방식 등이 적용되고 있다.
현행법 체계를 바탕으로 공공건축물의 설계자를 선정하는 방식은 크게 설계공모 방식과 적격심사(PQ포함) 입찰방식으로 구분할 수 있는데, 설계공모 방식은 국가계약법과 지방계약법에서 규정하고 있는 ‘디자인 공모에 당선된 자와 체결하는 설계용역 계약으로 수의계약에 의할 수 있는 경우’에 해당된다.
또한, 설계공모와 관련한 세부사항은 개정 전 건설기술관리법의 ‘설계공모운영지침’과 평가기준, 지방계약법의 ‘설계공모운영요령’, 조달청의 ‘설계공모운영기준’에서 규정하고 있다.
각 운영지침과 기준은 내용에 다소 차이는 있지만 충분한 공모일정의 확보, 제출도서의 간소화, 심사위원 명단과 결과의 공개 등 그동안 설계공모 방식의 문제점으로 지적돼 온 사항을 개선하고자 하는 의도가 반영돼 있다. 하지만, 실제 설계공모 사례를 살펴보면 운영지침과 다르게 운영되는 경우가 상당수임을 알 수 있다.
2010년부터 2012년 5월까지 지자체에서 발주된 설계공모 사례 54건을 조사한 결과, 운영지침에서 규정한 공모기간(90일)을 따르고 있는 사례는 12건(22%)에 불과했다.
또한 제출도서를 최소화해야 한다는 규정에도 불구하고 설계도판, 설계도면, 설명서를 모두 요구하는 경우가 대부분이며, 별도의 조감도를 요구하는 경우가 17건(31%), 모형을 요구하는 경우도 4건이 확인됐다. <예시1 참조> 

<예시1> ○○시 어린이집 설계공모 제출물

작년에 발주된 경기도 ○○시의 어린이집 설계공모의 경우, 연면적이 800㎡ 정도로 설계비가 9천200만원 정도이지만, 조감도를 포함한 설계도판(A1) 3매와 30페이지 분량의 설계도면(A3)과 설명서(A3)를 제출물로 요구했다. 게다가 지역업체와의 공동응모까지 권장하고 있어, 당선되더라도 공모비용, 2개 설계업체의 설계비, 전기·기계·소방·구조 등 협력업체 비용을 제외하면 인건비조차 건지기 어려울 것으로 예상된다.

◇설계사무소에 불리한 설계공모 운영=설계사무소에서는 공모참여 비용으로 수천만원이 소요되지만 입상작에 선정돼 받을 수 있는 보상비용은 몇백만원 정도 수준에 그치고 있는 실정이다.
발주처가 조감도, 도판, 모형 등 과도한 제출물을 요구하면서 설계사무소 입장에서는 공모참여에 상당한 비용적인 부담을 가지게 되고 결국 몇몇 대규모 업체를 제외하고는 설계공모에 적극적으로 참여할 수 없는 것이 현실이다.
또한, 설계공모를 통해 우수한 설계안이 선정됐다면 설계안대로 설계가 진행돼야 함에도 불구하고 설계사무소를 대상으로 한 조사에 의하면 이러저러한 발주처의 불합리한 요구로 당선된 초기 설계안이 변경되는 경우가 약 80%에 이르는 것으로 확인됐다.

■적격심사 입찰방식의 문제점
한편, 발주처 입장에서 보면 설계공모는 절차의 복잡성, 비용 지출, 공모결과의 공정성 시비 우려, 공모기간 소요에 따른 사업추진 일정의 촉박함 등이 있을 수 있기 때문에 설계공모에 비해 상대적으로 간단한 적격심사 입찰방식을 선호하게 된다.
적격심사 입찰방식은 흔히 가격입찰로 불리는데, 개정 전 건설기술관리법의 ‘용역업자의 선정기준 및 절차’에서 관련한 사항을 규정하고 있고, 국토부, 안행부, 조달청, 그리고 일부 발주청에서 건설기술관리법에 근거해 별도의 ‘적격심사 세부기준’을 운용하고 있다.
◇능력평가에 비해 과대한 가격평가=적격심사 입찰방식의 문제점으로는 우선 능력평가에 비해 가격평가의 비중이 과대하다는 점을 들 수 있다. 용역금액별 적격심사 입찰방식의 현황을 살펴보면 발주처별로 다소 차이를 보이기는 하나 고시금액 미만 사업은 일부를 제외하고는 능력평가가 배제되거나, 수행능력에 비해 입찰가격의 비중이 70%〜90%에 달해 결국 가격에 의한 업체선정이 이루어지고 있음을 예측할 수 있다. <표 참조>
시민이 일상적으로 이용하는 대부분의 주민센터, 어린이집, 도서관, 복지관 등의 중소규모 공공건축물의 설계비가 고시금액 미만임을 감안하면, 결국 능력이 검증되는 않은 실력이 부족한 설계자가 ‘운찰제’로 선정될 가능성이 높아 결과적으로 공공건축의 수준을 떨어뜨리고 나아가 시민의 삶의 질 저하에까지 영향을 미치는 요인이 돼 왔다고 볼 수 있다.

◇대형사에 유리한 세부평가기준=두 번째는 대규모 업체에 절대적으로 유리하도록 세부평가기준이 설정돼 있다는 점이다.
사업수행능력의 항목별 배점은 일반적으로 참여기술자(50점), 유사용역 수행실적(15점), 신용도(10점), 기술개발 및 투자실적(15점), 업무중첩도(10점)로 구성된다.
건축분야의 특성상 설계업무의 수행에 있어서 책임건축사의 자격과 경력이 가장 중요한 요소이지만, 참여기술자 평가에 있어서 책임기술자와 분야별 책임기술자의 자격과 경력뿐 아니라 분야별 참여기술자의 자격과 경력까지 평가하고 있다.
결국 보유인력이 적은 소형업체가 절대적으로 불리하게 되며, 실제 참여기술자에 대한 평가가 아니라 업체의 인력 보유현황을 평가하는 방식이라는 비판이 있다.
게다가 용역수행실적의 만점기준 또한 과거 국토해양부에서 예시로 제시됐던 기준을 초과하는 사례가 상당수이다. 연간 허가면적 순위 100위〜500위의 업체의 평균 신축허가면적이 연평균 5만㎡정도의 수준임을 감안할 때 해당 용도의 공공건축 설계용역만을 인정하는 용역수행실적에서 만점을 받을 수 있는 업체는 극소수에 불과하다. <예시2 참조>

<예시2> ○○시 문화복지회관 용역수행실적 만점기준

작년에 발주한 경북 ○○시의 문화복지회관 설계의 경우, 국토부 예시 기준(최근 10년간 15건이상 만점)을 월등히 넘어서는 ‘최근 5년간 25건이상 만점’을 책임기술자의 실적기준으로 제시했으며, 업체의 유사용역 수행실적 또한 국토부 예시 기준(최근 5년간 5건이상 만점)을 넘어서는 ‘최근 5년간 10건이상 만점’을 기준으로 제시했다.

◇건설신기술 만점기준의 부적합성=또한, 기술개발 및 투자실적에 대해 실제 업체들은 계획이나 설계와 관련한 기술이 아닌 공법, 구조 등에 관련된 기술로 점수를 채우고 있는 것이 현실이다. 게다가 만점기준을 달성하기 위해 건설신기술, 특허 및 실용신안을 구입하는 사례가 많아 업체의 기술개발을 유도한다는 본래 취지를 달성하지 못하고 있다.
건설신기술로 등록된 사례 중 건축설계사무소가 개발자에 포함된 사례가 46건인데 1건을 제외한 45건이 시공관련 신기술이며, 건축설계사무소가 최근 5년간 출원한 특허 및 실용신안에서도 설계 관련 특허는 찾아볼 수 없다.
다음과 같은 설계사무소 입찰 담당자의 의견은 기술개발 및 투자실적이 건축설계업체의 능력을 평가하는 척도로 의미가 없음을 여실히 보여준다. “건축설계 분야에서 신기술, 특허, 실용신안이 뭐가 있겠습니까. 회사 차원에서 시공 관련된 걸로 받아서 점수를 채우는 거죠. 게다가 이걸 활용하려고 해도 견적이 안 나와요. 활용하려면 사업비가 증가하니까 현실적으로 활용실적을 만들기가 불가능하죠.”

◇신용도 항목의 비현실성=또한 신용도 항목은 발주처 입장에서 건실한 기업을 선정하기 위해 타당한 항목이지만 신용평가등급의 만점 기준인 ‘회사채 A-이상, 기업어음 A2-이상, 기업신용 A-이상’은 건축 설계업계의 현실을 감안할 때 과도한 수준이다.
대한건축사협회에 따르면 2013년 1월 현재, 약 8천700개의 설계사무소 중 건축사를 포함해 2인 이하의 기술자가 있는 경우가 60%에 달하며, 33개의 100인 이상 대규모 업체가 전체 매출액의 40% 가까이를 독식하고 있어 중소규모 설계사무소의 운영실태는 매우 심각한 실정이다. 이러한 상황에서 소규모 설계용역에서까지 A-이상의 신용도를 요구하는 것은 업계의 현실을 전혀 반영하지 못하고 있다고 할 수 있다.

▲ 자료사진-1차포트폴리오 심사와 간소화한 제출물(A3캐드 도면과 스터디모형)에 대한 2차 심사로 차별화된 설계공모방식을 시도한 <전쟁과여성인권박물관>.ⓒ김두호

■‘건축서비스산업진흥법’ 제정에 따른 설계 발주제도의 개선방향
새로이 제정된 건축서비스산업 진흥법의 법 제21조(설계공모의 활성화 등) 1항에서는 “공공기관은 우수한 건축물 등을 조성하기 위해 대통령령으로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물 등의 설계를 발주하는 경우에는 공모방식을 우선적으로 적용해야 한다”고 규정하고 있다.
시행령에서 범위를 정하게 될 ‘일정 규모’나 ‘용도’에 해당하는 공공건축물은 설계공모가 의무화된다고 볼 수 있다.
또한 제21조 3항에서는 공모방식의 우선적용 대상에 해당되지 않는 경우에 대해서도 시행령에서 정하는 기준과 절차를 따르도록 하고 있어 적격심사 입찰방식 또한 새로이 규정되는 기준에 따라 재편될 것으로 예상된다.
이에 내년도 법 시행까지 공공건축물 설계 발주방식과 관련한 제반 규정의 마련에 있어서 기존의 발주방식의 문제를 개선하기 위해 필요한 몇 가지의 방향을 제시해 보고자 한다.

◇‘설계안’과 ‘설계자’로 공모방식 이원화해야=첫째는, 설계공모에 있어서 ‘설계안을 선정하는 방식’과 ‘설계자를 선정하는 방식’의 명확한 구분이 필요하다.
앞에서도 밝혔듯이 현재 설계공모가 활발히 적용되지 못하는 이유는 행정업무의 복잡, 비용과 시간의 소요, 공정성 시비 등 발주처의 업무수행에 부담이 크고, 설계자를 뽑는 설계공모와 설계안을 뽑는 설계공모가 명확히 구분되지 못한 것에 원인이 있다.
따라서 구체적인 계획안을 작성해 이에 대한 면밀한 평가를 통해 계획안을 결정하는 설계공모는 미국이나 일본과 마찬가지로 국가적으로 매우 중요한 건축물에 한해 충분한 기간과 비용을 전제로 당선된 안에 대한 발주처와 설계자의 강력한 책임(설계변경 금지, 과다설계에 대한 자기책임 등)을 바탕으로 제한적으로 추진할 필요가 있다.
아울러 디자인적인 측면보다는 일상적으로 건물을 이용하는 공무원과 시민의 사용측면에 특히 주안점을 두어야 하는 대부분의 중소규모 공공건축물에 대해서는 설계자를 선정한 다음 발주기관과의 협의와 논의를 거쳐 구체적인 설계안을 만들어갈 수 있도록 설계자를 선정하는 공모방식인 ‘(가칭)제안공모 방식’을 마련하는 것이 필요하다.

◇설계자 선정(제안공모)방식 도입 방안=‘제안공모 방식’은 설계팀의 경험 및 역량, 해당 프로젝트에 대한 수행계획 및 방법을 담은 제안서를 제출 받아 설계자 인터뷰 등을 거쳐 최종적인 설계자를 선정하는 방식이다.
제안서는 어디까지나 설계자의 철학과 해당 프로젝트에 대한 아이디어 등을 담는 것으로 원칙적으로 구체적인 계획안이 금지되며, 발주처는 해당 프로젝트에 요구되는 검토항목을 과제로 제시하고, 이에 대한 설계자의 대응방안을 평가하게 된다.
제안공모 방식의 도입을 위해서는 설계공모 운영지침을 새롭게 마련하면서 설계안을 선정하는 공모방식과 설계자를 선정하는 공모방식을 발주처가 사업의 성격에 따라 선택하고 원활히 운영할 수 있도록 관련된 제반 사항을 보다 상세히 규정할 필요가 있다.

◇설계공모 운영지침 강화=둘째로 그동안 설계공모 방식에서 개선 필요성이 제기돼 온 별도의 자격제한 금지, 공모기간 엄수, 심사위원 명단 공개, 입상작에 대한 작성비용 보상 현실화, 심사위원의 전문성 강화 등도 설계공모 운영지침에 강화되거나 반영돼야 할 것이다.

◇건축설계의 특성이 반영된 가격입찰 기준 마련=셋째로 적격심사 입찰방식에 있어서 타 기술용역과 구분해 건축설계의 특성이 반영된 배점방식과 평가기준의 마련이 필요하다.
우선 소규모 용역이 상대적으로 많고 용역규모 또한 타 기술용역에 비해 소규모인 건축설계 분야의 실상을 반영해 적격심사 기준에서 가격평가 점수에 비해 상대적으로 낮게 책정된 능력평가 점수의 비중을 지금보다 상향 조정할 필요가 있다.
다만, 능력평가의 비중만을 높일 경우, 상대적으로 입찰금액의 낙찰가 하한률이 낮아짐에 따라 설계비의 전체적인 하락을 초래하고 저가 입찰로 인해 부실설계가 발생할 우려가 있으므로 입찰금액의 낙찰가 하한률은 최소한 현행 수준을 유지할 필요가 있다.
또한, 기술개발 및 투자실적의 과대 비중, 책임건축사가 아닌 업체 중심의 실적 기준 등 건축설계의 특성과 맞지 않는 사업수행능력평가의 평가항목 및 배점, 세부평가기준 등도 과감히 삭제하거나 개선할 필요가 있다.

◇적격심사 기준 차별화로 소규모업체 참여기회 확대=넷째로 공정한 경쟁체제의 구축과 소규모·신진업체 육성을 위해 적격심사 입찰방식에 있어서 용역규모에 따른 세부평가기준의 차별화를 통해 소규모·신진업체의 참여기회를 확대하는 노력이 필요하다.
건축설계용역의 발주 현황을 살펴보면 크게 1억 미만, 1억 이상 고시금액 미만, 고시금액 이상으로 구분할 수 있다. 사업수행능력의 세부평가기준 설정에서 용역규모가 작으면 그에 따라 만점 기준 또한 하향 조정하는 방식으로 평가기준을 용역규모별로 세분화·차별화해 소규모 공공건축물의 설계 발주에 대해서는 소규모 업체가 어느 정도 경쟁력을 가질 수 있도록 여건을 마련할 필요가 있다.

■설계공모의 수준이 곧 건축의 수준
공공건축물의 수준은 그것을 이용하는 국민의 일상생활의 질과 직결되며 나아가 도시와 국가의 경쟁력과 품격과도 연관된다는 것은 이제 모두가 공감할 수 있는 사실이다. 건축의 공공성이 무엇보다도 요구되는 시설이 공공건축임에도 불구하고 그 동안에는 공공건축물에서 바람직한 공공성의 구현을 찾아보기 힘들었다.
“좋은 설계자를 선정하는 것”은 공공건축의 공공성 구현과 질적 수준 제고를 위한 첫 단추이자 전부라고 할 수 있을 만큼 중요한 일이다.
그동안 수없이 논의되고 문제시됐던 공공건축 설계 발주제도가 건축서비스산업 진흥법 제정과 하위법령 마련을 통해 대규모 업체와 중·소규모 업체 간의 공정한 경쟁체제를 갖추면서 창의성과 기술력 중심의 바람직한 방향으로 재편될 수 있도록 모든 건축계의 지혜와 관심이 필요한 시점이다.


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