예산부족, 설계변경 등 공기 연장 귀책사유 대부분 발주기관에…
총사업비관리지침상 규정 없어 시공자에 비용 및 리스크 떠넘겨
최근 한국건설산업연구원(원장 김흥수, 이하 건산연)은 국내 공공공사의 공기 연장 및 계약금액 조정의 전반적인 실태를 파악해 발주자와 계약자 간의 소모적 분쟁을 최소화시킬 수 있는 방안을 제시하기 위해 <공공공사 공기연장 실태조사와 개선 방안 - 공기 연장에 따른 계약금액 조정을 중심으로>(이영환ㆍ김원태, 2013.5) 보고서를 발간했다.
이 보고서는 2013년 2월부터 3월까지 약 5주간 시공능력평가 1등급 건설업체 중 50위권 이내(영업ㆍ수주ㆍ계약ㆍ공사) 업체의 평균 13.8년 경력자를 대상으로 수행한 설문을 토대로 실태 조사 및 해외사례를 분석해 작성한 것이다.
정부 및 공공기관 등이 시행하는 대형 국책사업을 집행하는 대형 건설업체를 대상으로 실시한 이번 설문조사는 총 30개 건설업체 중 14개 업체가 회신(46.7%)했으며, 설문 공공공사 현장 수는 총 821개 현장이다.
건산연은 이 보고서를 통해 “국내 공공공사를 적기에 준공할 수 있는 제도 환경적 기반을 마련하고, 불가피하게 발생하는 공기연장과 관련해 계약당자자 간의 소모적 분쟁을 최소화시킬 수 있는 방안이 필요하다”고 주장했다.
■개선방안
총사업비관리지침상 자율조정항목으로 ‘공기연장에 따른 계약금액조정’ 추가
공사계약일반조건에 공기연장시 계약금액의 청구 시점의 개정 필요
중장기적으로 총액 예산 편성을 원칙으로 하는 계속비공사 계약의 의무화
발주자의 우월적 지위 남용을 지양하는 상호 호혜적 계약관리 문화의 정착
Ⅰ. 공기연장 발생 및 계약금액 조정 실태
■공공공사 공기연장 발생 실태
설문에 응답한 건설업체가 수행하고 있는 공공공사 현장 3곳 중 1곳 이상에서 공기연장이 발생한 것으로 나타났다.
최근 3년 간 수행된 공공공사 총 821개 현장 중에서 발주기관의 귀책사유로 계약 기간이 연장된 경우는 254개 현장으로, 공기연장이 발생한 평균 비율은 30.9%이다.
이를 계약 유형별로 구분해 보면 장기계속공사 계약이 49.2%(125개 현장), 계속비공사 계약은 50.8%(129개 현장)를 차지하고 있어, 장기계속공사 계약뿐만 아니라 계속비공사 계약에서도 공기연장이 빈번하게 발생하는 것으로 나타났다.
주요 공종별 공기연장 실태를 살펴보면, 공기연장이 가장 많이 발생한 공종은 토목공사로 그 비중이 73.2%를 차지했으며, 다음으로 건축공사 18.5%, 산업환경공사 7.5%의 순으로 조사됐다.
대형 국책사업의 경우 토목공사가 주류를 차지하고 있기 때문에 공기연장도 토목 공종 위주로 발생하고 있는 것으로 해석됐다.
최근 3년 간 수행한 공공공사에서 발주기관의 책임으로 발생한 공기연장의 평균 기간은 1년 이상 2년 미만인 경우가 다수인 것으로 조사됐다.
공기연장의 평균 기간이 ‘1년 이상〜2년 미만’이라고 응답한 업체가 전체의 50.0%를 차지했으며, ‘2년 이상〜3년 미만’ 28.6%, ‘1년 미만’ 21.4%의 순으로 응답했다.
■공공공사의 공기연장 발생 원인
최근 3년 간 수행된 공공공사에서 발주기관의 책임으로 발생한 공기연장 중 발주기관의 예산 부족으로 인한 공기연장이 가장 빈번한 것으로 조사됐다.
공기연장이 발생한 254개 현장에서 발생원인을 조사한 결과, ‘발주기관의 예산 부족’ 사유가 48.8%(124개 현장)를 차지하며, 다음으로 ‘사업 계획 및 설계 변경’ 23.6%(60개 현장), ‘용지 보상 지연’ 12.2%(31개 현장) 등의 순으로 조사됐다. 이 외에도 인허가 및 승인 지연, 민원 발생에 의한 공사 중단, 관급 자재 공급 지연의 사유가 그 뒤를 잇는다.
설문 응답 건설업체가 보유한 전체 공공공사 현장 821개 현장을 기준으로 공기연장의 원인별 발생 비율을 살펴보면, ‘발주기관의 예산 부족’ 15.1%, ‘사업 계획 및 설계 변경’ 7.3%, ‘용지 보상 지연’ 3.8% 등의 비중을 차지했다.
■공기연장에 따른 계약금액 조정 실태
최근 3년 간 수행된 공공공사 현장 중에서 발주기관의 책임으로 공기연장이 발생했고, 그로 인해 비용(간접노무비, 제경비 등) 손실이 발생한 비율은 29.7%로 조사됐다.
공기연장으로 추가 비용이 발생한 현장 244개 중에서 계약 금액의 조정 청구가 있었던 현장은 178개(73.0%)로 조사됐다.
이러한 계약 금액의 조정 청구에도 불구하고 발주기관의 승인이 있었던 현장은 73개 현장에 불과했는데, 이는 공기연장에 따른 계약금액 조정 청구 현장의 41.0%, 공기연장에 따른 비용 발생 전체 현장에 비해서는 29.9%의 비율을 보이는 것이다.
발주기관 귀책사유로 인해 공기연장이 발생했음에도 불구하고 건설업체의 비용 손실분에 대한 계약 금액의 조정을 인정받지 못한 사유에 대해서는 ‘발주기관의 계약금액 조정 거부’가 69.1%로 가장 높았다.
다음으로 ‘시공 계약자의 계약금액 조정 미청구 및 자체 포기’가 26.7%, ‘기획재정부(총사업비관리 대상)의 반려’가 10.8%를 차지했다.
Ⅱ. 공기연장과 관련한 분쟁의 원인
■제도적 미비점
◇총사업비관리지침상 관련규정 누락으로 계약금액 조정 근거 부재=발주기관은 총사업비관리지침에 공기연장에 따른 사업비 조정을 인정하지 않고 있다는 이유로 시공 계약자가 청구한 계약금액의 조정 신청을 반려하거나 거부하고 있다.
「국가계약법」과 ‘공사계약일반조건’에서는 물가 변동 및 설계변경으로 인한 계약금액의 조정 이외에도 공사 기간의 변경 등 계약 내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정을 인정하고 있음에도 불구하고, 현행 총사업비관리지침에서는 관련 규정이 누락돼 있다.
특히, 기획재정부 장관과의 사전 협의 절차를 생략할 수 있어, 일종의 공사예비비 성격으로 볼 수 있는 자율조정 항목을 명시한 규정에서 공기연장에 따른 계약금액의 조정은 인정되지 않고 있다.
자율조정 항목 대상으로 공기연장에 따른 계약금액 조정이 포함돼 있지 않아 발주기관이 총사업비관리지침에 따른 기획재정부와의 사전 협의 부담 등의 이유로 공기연장에 따른 계약금액 조정을 기피하거나 거부하는 사례가 발생하는 것이다.
◇공기연장 및 공사 정지시 인력 배치기준의 비현실성=공기연장 또는 공사 정지시 현장 유지 및 관리 인력에 대한 배치기준이 불명확하거나 실제 투입되는 인력보다 과소 책정된 비현실적인 기준이 적용되고 있다.
공기연장시 간접비 보상 청구 금액 중 상당 부분이 현장 유지를 위한 간접노무비 항목으로, 간접 노무 인력에 대한 투입 기준이 명확히 정립되지 않아 발주기관과 시공자 간 마찰과 분쟁의 원인이 되는 것이다.
최소 인력 투입량보다 적은 수준의 배치기준으로 인해 시공자는 공기연장이 지속될수록 더 많은 비용 손실을 부담해야 하는 실정이다.
■발주 및 예산확보의 문제점
대한건설협회는, 실제 장기계속공사 계약의 비효율성은 심각한 수준으로, 계속비공사 계약에 비해 공사 기간은 약 6개월이 더 소요되며, 공사비 증가액은 평균 2.2배에 이르는 것으로 분석한 바 있다.
장기계속공사는 발주자의 재정 여력이 불확실한 상황이나 예산이 충분하지 않은 경우 공사를 한시적으로 중단할 수 있는 권리가 발주자에게 보장된 것으로 인식돼 왔다.
장기계속공사는 단위 시설물 건설의 총공사비를 최소화할 수 있도록 수립된 최적 공기와 공정 계획에 따라 수행되는 것이 아니라 발주자가 확보한 당해 연도 예산 금액에 맞추어 집행되는 관행으로 인해 공기연장이 빈번하게 발생하게 된다.
이러한 장기계속공사에서 공기연장시 시공자는 공사 수행의 효율성이 저하되는 동시에 간접노무비와 제경비의 추가 지출이 불가피하지만, 이에 대한 적절한 비용 보상이 원만히 이뤄지지 않고 있는 상황이다.
■대등한 계약문화의 미정착
현재 공공공사에서 발생하고 있는 공기연장의 상당 부분은 발주자의 귀책사유에 의해 발생하고 있으나, 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 주체는 계약 상대자인 경우가 대부분이다.
특히, 공기연장의 가장 큰 사유로 지적되고 있는 발주기관의 예산 부족, 사업 계획의 변경, 용지 보상 지연, 민원 발생 등의 문제는 발주자가 부담해야 할 계약적 리스크임에도 불구하고, 이를 부당하게 계약 상대자인 시공자에게 전가시키고 있다.
「국가계약법」 제5조에서는 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따른 계약 체결과 신의성실의 원칙에 입각한 계약 이행을 천명하고 있음에도 불구하고, 독점적이고 우월적인 발주기관의 지위를 이용해 계약 상대자인 시공자에게 이러한 불리한 계약 조건을 제안하는 경우가 있다.
발주기관은 시공자가 지속적인 거래 관계를 유지하고 원만한 사업 수행을 위해 발주기관이 제시한 불공정한 요구 조건을 거부하기 힘들다는 사실을 악용하고 있다.
Ⅲ. 단기 개선 방안
■총사업비관리지침 개정
총사업비관리지침은 현실적으로 발생하고 있는 공기연장에 따른 계약금액의 자율적인 조정이 허용되도록 관련 조항을 개정할 필요가 있다.
현행 총사업비관리지침에서 물가 변동으로 인한 공사 계약금액의 변경을 인정하고 있는 것처럼, 공사 기간의 변동과 같은 기타 계약 내용의 변경에 따른 계약금액의 조정도 인정하는 것이 마땅하다.
발주기관의 귀책사유로 발생하는 공사 기간의 변동에 따른 시공자의 간접비 및 경비에 대한 계약금액 조정도 현행 국가계약 법규 등에서 규정하고 있는 물가변동으로 인한 계약금액 조정과 유사한 방식으로 신청 및 지급이 가능할 수 있다.
그러나 단순히 공기연장에 따른 계약금액의 조정을 자율조정 항목으로 추가하는 것만으로는 제도 보완의 실효성을 담보하기 어려울 수 있으므로, 제도 개선 추진시 자율조정항목의 실제적 집행 실적에 대한 조사 후 제도 보완이 수반돼야 할 것이다.
집행 실적 조사 결과, 자율조정 금액이 부족하다면 현행 최종 낙찰가의 10%로 규정된 한도를 공사 기간 및 공사 규모 등에 따라 탄력적으로 조정할 필요가 있다.
■공사계약일반조건 개정
현행 장기계속공사 계약에서 공기연장에 따른 간접비 및 경비에 대한 조정 신청 시점을 기존의 차수별 준공대금 수령 이전에서 최종 차수의 준공대금 신청 이전으로 개정하는 것이 필요했다.
예산 부족, 계획 변경, 민원 등의 문제로 불확실성이 높은 장기계속공사의 경우 공기연장의 실제적인 파급 효과는 대부분 사업의 완료 시점에서 발생하므로 계약금액의 조정 시점을 각 차수별 준공 대가의 수령 전으로 제한하는 것은 부당한 측면이 있다.
장기계속공사 계약과 계속비공사 계약의 형평성을 확보한다는 측면에서도 장기계속공사 계약에서 공기연장에 따른 간접비 및 경비 청구 신청 시점을 최종 차수의 준공 대가 이전으로 조정하는 것이 필요했다.
■단위사업의 총예산 확보
단위사업 집행의 효율성을 확보하기 위해서 전체 공사분에 대한 예산 확보는 필수적인 전제 사항이 되므로, 현재 진행 중인 장기계속공사 중 계속비공사로의 전환이 가능한 사업의 경우 가급적 조기에 전환하는 정책이 필요했다.
후속 차수의 계약분이 남아 있는 상태에서 계약적으로 ‘을’의 위치에 있는 시공자가 차수별 계약의 준공금액을 지급 받기 이전에 당해 차수의 분쟁 요소를 제기하고 해결한다는 것은 현실적으로 무리가 따르는 동시에 계약 주체간의 갈등과 전체 공사의 수행 차질까지 감수해야만 하는 위험한 시도로 볼 수 있기 때문이다.
총사업비의 변동 가능성이 낮거나 사업 전체가 완성되지 않으면 시설물 운영이 불가능한 장기계속공사는 최우선적으로 계속비공사 계약으로 전환하는 방안에 대한 검토가 필요하다.
또한 기능성, 경제성 측면 등에서 사업 전체가 완성되지 않으면 시설물 운용이 될 수 없으며 공기연장에 따른 추가 재정 부담이 큰 대형 국책사업인 댐, 발전소 등의 단일 토목 공사는 계속비공사로 조기 전환해 적기 준공은 물론이고 공기 단축을 도모할 수 있어야 한다.
Ⅳ. 중장기 개선 방안
보고서는 공공공사의 공기연장을 근본적으로 차단하거나 최소화하는 중장기적 개선 방향으로 ▷총액예산 편성(full funding)을 원칙으로 하는 계속비공사계약의 의무화, ▷현장 유지 및 관리 인력에 대한 배치 기준 및 계약금액조정 지침 마련, ▷민간선투자제도의 활성화, ▷영국의 관문심사제도와 같은 사업관리 점검 프로세스 도입, ▷상호 호혜적 계약관리 문화 정착과 대안적 분쟁 해결 제도의 활성화 등을 제시했다.
이번 보고서를 작성한 이영환 건산연 연구위원은 “영국의 관문심사제도(gateway review)와 같이 총괄적인 관점에서 사업 단계별 점검 프로세스를 도입해서 공공사업의 효율성을 향상시키고 궁극적으로 공기연장을 사전에 방지토록 사업관리 점검 프로세스의 도입이 필요하다”고 설명했다.
또한 “공공공사의 공기연장을 최소화해서 국가 재정이 효율적으로 계획되고 집행되기 위해서는 관련 제도 개선뿐만 아니라 기존의 업무 관행과 계약문화의 혁신도 포함돼야 한다”며, “궁극적으로 공기연장에 따른 간접비 및 경비 지출을 최소화할 수 있도록 발주기관과 계약자간의 협의와 조정이 원만이 수행될 수 있는 협력적 관계구축이 필요하다”고 강조했다.
