대한건설협회는 새정부의 국정과제로 채택되어 정부입법이 추진되고 있는 ‘공공공사 분리발주 법제화’ 방안에 대한 강력반대한다고 밝히면서 일반 종합건설업계의 반발이 매우 거세지고 있다고 밝혔다.
건설협회는 건의문에서 분리발주 법제화 방안은 각 공종별 상호협력을 통한 효율적인 시공이 필수불가결한 건설산업의 성격을 간과하고, 일부 업계의 업역 이기주의에서 비롯된 일방적 건의를 대선공약 선정과정에서 충분한 검토 없이 채택한 결과라며, 분리발주 법제화 방안이 통과되면 종합산업으로서의 우리 건설산업은 공중분해될 수밖에 없을 것이라고 주장했다.
또한 건협은 분리발주 법제화는 계약사무 폭증·공기지연으로 인한 국가예산 낭비, 시공의 비효율성으로 인한 시설물 품질저하, 하자보수 지연에 따른 국민불편 초래, 글로벌스탠다드 역행으로 인한 건설산업 경쟁력 약화, 이에 따른 해외수주 확대시책 역행 등 각종 문제점을 야기한다고 덧붙였다.
■발주방식 개요
‘국가계약법’에 의해 모든 공공공사는 통합발주가 원칙
개별법에 분리발주 규정이 있거나 공사성질·하자책임 등을 고려시 분리시공이 효율적인 경우 예외적으로 분리발주가 가능하다. <*전기공사, 정보통신공사는 분리발주가 의무화>
국가계약법 시행령 제68조(공사의 분할계약금지) 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 기획재정부장관이 정하는 동일 구조물공사 및 단일공사로서 설계서 등에 의해 전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 공사의 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 다른 법률에 의해 다른 업종의 공사와 분리발주할 수 있도록 규정된 공사
2. 공사의 성질이나 규모등에 비춰 분할시공함이 효율적인 공사
3. 하자책임구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 공사로서 분리시공함이 효율적이라고 인정되는 공사
□분리발주 법제화 반대(현행유지)
건설산업은 자재·장비·인력 등 각 투입요소간 유기적인 결합과 조화가 무엇보다 중요한 종합산업이다.
세부공종별 참여주체의 상호협력을 통한 조화로운 시공이 전제돼야 적정품질의 시설물을 효율적으로 생산할 수 있다.
이와 같은 건설산업의 성격을 전혀 무시한 분리발주 법제화 국정과제 채택은 일부 업계의 업역 이기주의에서 비롯된 일방적 건의를 대선공약 선정과정에서 충분한 검토 없이 채택한 결과다.
따라서, 종합산업으로서의 우리 건설산업을 공중분해시키는 분리발주 법제화는 결코 수용할 수 없다.
지난 ’09년 LH공사에서 시범실시한 직할시공제도 발주기관의 관리인력 신규채용 부담, 공기지연 등의 문제로 결국 실패(’12.4 종료)했다. <* 발주자가 전체공사를 직할하면서, 전문건설업체에 공사를 분리발주하는 제도>
지난 18대 국회때 의원입법 발의된 분리발주 의무화 관련 「기계설비시공·관리기준법」제정(안)과 「소방시설공사업법」개정(안)도 분리발주시 발생할 각종 문제점 우려로 폐기(’12.5.29)했다.
□ 분리발주 법제화의 각종 문제점
◇발주자의 선택권을 과도하게 제한하는 反 시장적인 규제
발주방식은 공종 특성, 비용, 하자 시공효율, 他 공종과의 연계 등을 감안해 발주자가 선택해야 하는 사항이다.
분리발주 의무화는 계약자유의 원칙에 반해 발주자에게 하자책임 불분명, 공기지연 등에 따른 경제적 부담을 강제한다.
1건 공사에 수십건의 설계·입낙찰·계약체결 등의 행정업무가 발생, 발주업무 폭증, 공기증가 등으로 인한 예산낭비가 불가피하다.
◇공기 지연, 공사비 증가 등 시공효율 저하 초래=공종별 분리발주시, 전체 공정에 대한 원도급자의 계획·관리·조정이 불가능해 전체 공정계획 확정이 어렵다.
개별업자들이 공사 진행 순서에 따라 시공 일정을 별도로 협의, 시공 일정 조정이 어려운 경우 공기 지연, 공사비 증가로 연결된다. (예산낭비)
<* 분리발주시 설계변경 및 클레임 비용 56%, 공기지연 비용 3%, 총공사비 13% 증가(‘97, 미국국립경제연구소 해외사례 분석)>
특히, 공정간섭으로 인한 시공의 비효율성 야기로 시설물 품질저하를 초래하게 된다.
<※ 서울시 도시개발공사가 분리발주를 통해 시공한 아파트 공사에서 실제 시운전시 15개동 중 3개동이 미가동되는 등 재시공한 것이 200여 세대에 달했다(’92.12)>
유기적인 연계시공이 불가능해 임의·일방적인 시공으로 인한 재작업률 증가, 설계변경 빈발*을 초래하게 된다. <* 분리발주 의무화시 설계변경 증가 초래(ACEC, 엔지니어링업체 협회, ‘04)>
또한, 공종별 별도의 발주절차 진행으로 인해 인력 및 예산낭비를 초래해 발주자에게 부담으로 작용하게 된다.
◇하자책임 모호, 신속한 보수 곤란 등 안전성 저하 유발=하자책임 불분명으로 인한 업자간 상호책임전가로 하자보수 지연 및 이로 인한 국민불편을 초래할 우려가 있다. <* 인천 대정초등학교 강당 공사에서 발생한 화재에 대한 각 시공업자간 책임소재가 불분명해 국립과학수사연구소에 그 원인규명을 의뢰하는 등 문제가 발생했다. (’10.1)>
분리발주된 공종은 품질 및 안전에 대한 원도급자의 관리·감독을 받지 않으므로 하자 및 사고 발생 증가가 우려된다.
특히, 원도급자의 관리·감독을 받지 않은 분리발주된 공종에서 하자가 발생한 경우 일차적으로 하자 발생 책임이 모호해 공종간 책임 논쟁으로 연결됨에 따라 신속하고 적절한 보수가 곤란하다.
이는 시설을 이용하는 다수의 불편을 초래할 뿐 아니라 추가적인 하자 발생으로 연결돼 다수의 안전을 저해하게 된다.
나아가 대규모 사고 발생시, 피해자 보상 등 사후처리에 대한 책임 모호는 피해자 구제 등에 장애요인으로 작용하게 된다.
◇발주자의 선택권을 보장하는 것이 Global standard=해외에서도 획일적인 분리발주 보다는 발주자의 선택권을 보장하고 있으며, 일부 국가에서 임의사항으로 규정된 분리발주에 대해서도 비효율, 예산낭비, 부정·부패 가능성 등을 이유로 개선 중이다.
분리발주 의무화는 건설업체의 공사관리·조정능력의 중요성이 증가하고 있는 최근의 해외공사의 트렌드에도 역행하고 있다.
<※해외공사는 EPC(Engineering Procurement Construction), 턴키방식을 활용하는 공사가 대부분으로 계획부터 시공까지 일괄통합발주 추세>
이로 인한 우리 건설산업의 대외경쟁력 약화로 해외수주에 차질을 초래, 정부의 해외건설수주 확대시책에도 반하는 결과를 초래한다.
이와 같은 이유로, 대부분의 선진국에서에도 전문공종별 분리발주를 지양하고 단일공사로 통합발주하는 추세이며, 일부 국내 발주기관*도 분리발주로 인한 문제점을 공론화하고 있다. <* 서울메트로는 분리발주에 따른 참여업체 상호간 비협조, 분쟁발생, 책임전가로 인한 품질저하 및 공기연장 문제로, 전기·통신공사 일괄발주 방안을 6개 협회에 의견조회(’13.2)>
무엇보다도, 전문공종별 분리발주시 건산법상 업역제한에 의거 99%가 중소기업인 1만1천200여개 종합건설업체들은 입찰참가 자체가 불가능해져, 새로운 손톱 밑 가시가 발생되는 결과를 초래한다.
“계약사무폭증·공기지연·하자보수지연·
글로벌 스텐다드 역행 등 건설산업 경쟁력 약화”
■분리발주 관련 해외사례
[미 국]
일부 소수의 주에서 분리발주를 규정하고 있으나, 시행결과 각종 문제가 발생해 연구기관, 담당 공무원들로부터 큰 비판을 받고 있다.
미국은 뉴욕·펜실베니아 등 일부 소수의 주에서 통합발주의 예외로 공종간 분리발주를 규정하고있다. <* 뉴욕주(The Wicks Law §101) : 공사예정원가가 50만달러 이상인 공공건물의 건축, 재건축·개조공사 중 배관·가스설비, 난방·공조·에어컨, 전기·조명시설에 한해 분리발주 규정>
그러나, 이러한 분리발주 의무 규정은 많은 비판을 받고 있다.
미국국립경제연구소(NBER)는 공사의 분리발주제도가 ‘위장된 형태의 경쟁’만을 가져왔다는 결론을 내리고 있다. (’97)
NBER의 연구결과 분리발주제도는 6~8%의 건설비상승을 가져온 것으로 나타났으며, 시공물의 품질 면에서도 뚜렷한 우위를 보여주지 못한 반면, 공기는 통합발주된 공사에 비해 평균 2배가 소요된 것으로 나타났다.
미국의 사례와 연구는 공사의 통합 발주가 분리 발주에 비해 효율적이며, 분리발주제도는 본래의 취지를 달성하지 못하고 있음을 보여준다.
Wicks’ Law의 적용면제를 허가받은 뉴욕주의 공공발주기관들은 통합발주를 통해 공사비를 크게 절감했다고 평가한바 있다.
지난 1988년 이후 통합발주를 실시한 뉴욕시의 학교건설당국(SCA)은 학교건축비용이 종전에 비해 13% 하락했다고 평가했다.
Niagara Falls 카운티의 교육당국은 통합발주 이후 10~15%의 건설비용을 절감하였으며 시공품질상의 문제는 발생하지 않았다고 보고했다.
◇미국의 발주기관 공무원들도 분리발주의 문제점을 제기하고 있음=펜실베니아주 발주공무원 기고문(Pittsburgh Business Times, ’05.12.19)】
① 분리발주는 공기와 공사비 증가 뿐 아니라 공정을 복잡하게 만듬
② 분리발주로 1.5〜2.6백만불의 추가비용(전체비용의 3〜5%) 발생추산
③ 발주기관이 가장 효율적인 발주방식을 선택할 수 있도록 제도를 개선해야 함
[일 본]
통합발주가 원칙이며, 분리발주는 예외적 권장사항에 불과하다.
일본의 건설공사 업종 분류와 체계는 단일법에 의한 일관된 체계를 가지고 있다. (전기, 정보통신, 소방공사업도 건설업에 포함)
일본에서는 전통적인 설계시공 분리에 따라 원도급자에게 일임하는 통합발주가 주된 발주방식이며, 분리발주는 예외적 권장사항에 불과하다.
* 일본 국토교통성「공공공사의 입찰 및 계약의 적정화를 도모하기 위한 조치에 관한 지침」中
: “… 분리발주에 대해서는 발주자의 의향이 직접 반영된 시공의 책임이나 공사관련 코스트의 명확화를 도모할 수 있는 등 해당 분리발주가 합리적이라고 인정되는 경우에 있어서, 공사의 성질 또는 종별, 발주자의 체제, 전체공사의 코스트 등을 고려해 … 그 활용에 노력하는 것으로 한다.”
분리발주 관련 국내 피해사례 (’04년 건협조사)
전기·정보통신공사 분리발주 의무규제 폐지 시급
■경부고속철도 4-3공구 노반신설 및 기타공사 사례
각 공종의 협의지연등의 이유로 인한 공기지연 및 도급업체간 마찰을 초래했다.
전기시설물(변전소) 위치변경으로 인해 교량 구조체에 Hole을 내야했고, 터널상단 Channel의 콘크리트 잔재 제거등 원가 발생요인이 발생함에도 명확한 구분이 없는 실정이다.
터널내 공동구 뚜껑 파손 : 토목에서 뚜껑(콘크리트 제품)을 덮고 준공검사 받은후 각종 케이블 등 매설하며 다시 덮는 과정에서 제품의 파손으로 하자를 토목에 요구했다.
■대전 동서관통도로 1공구 현장 사례
전력관로 터파기시 방수쉬트의 파손으로 인한 누수가 발생됐다.
되메우기 후 지반침하가 발생됐고, 구조물의 블록아웃(Block out)을 위한 방수쉬트의 제거와 철근 및 콘크리트의 절단으로 구조물의 결함발생 유발이 우려된다.
터파기 및 불록아웃시의 방수쉬트의 파손 및 전력관로 되메우기 후 지반침하등 하자책임이 불분명한 부분이 많다.
■울산시 교육청 공사사례
공종별 대표자 회의시 불참으로 인해 원활한 공정관리가 이뤄지지 않으나, 적절한 제재 방법이 없어 필요 공정의 누락 및 재작업의 우려가 높다.
작업공종의 우선 순위 및 후속공정이 시급히 요구되는 상황에서 각각의 업체간에 자사의 상황 및 이익이 우선시 돼 불필요한 시간 및 비용이 소진돼 전체적인 공기 및 공사비에 악영향을 끼쳤다.
슬라브 상판 철근 배근 및 전기, 통신 배관 작업은 동시에 진행될 수 밖에 없는 상황에서 각 작업반의 충돌시 중재의 역할을 담당할 수 있는 조직 및 기구의 부재로 인하여 불필요한 상황이 빈번하게 발생했다.
각 작업반의 이익이 우선시되는 상황에서 일괄적인 현장관리 체계가 절실히 요구된다.
건축 또는 타공종에서 선작업 후 타공종에서 후속작업을 진행하던 중 선행공종에서 작업한 부분을 훼손할 수 밖에 없는 경우가 빈번하게 발생하거나 자기분야외의 작업에 관해 전문지식의 부족 및 무성의한 복구로 인해 발생한 하자 및 시공 품질의 저하 또는 준공후 발생되는 하자에 대해 총괄적인 책임을 질 수 있는 업체의 부재로 인해 책임 소재가 불분명할 경우 하자 처리의 지연 및 분쟁의 소지를 많은 부분 가지고 있다.
실제로 하자보수에 있어 전기통신등 타업종의 부주의로 인한 하자를 건설업체가 떠안고 있는 실정이다.
■중부 제1초등학교 부지정지 및 교사 신축공사 사례
각종 슬라브 철근 배근후 공종별 공사가 진척되지 않아 콘크리트 타절시기가 지연됐다.
조적공사 후 각종 공종별 배관으로 인하여 조적공사 재시공으로 품질이 저하됐다.
■서울시 도시개발공사 분리발주 피해사례
서울시 도시개발공사 택지개발지구 6단지 아파트공사
□ 시공상의 문제점
실제 시운전시 15개동중 3개동이 가동되지 않았고, 전기·통신·가스 등의 후속공종과 건축공종간의 조정이 이뤄지지 않아 미장이 완료된 구조체나 조적벽을 다시 헐고 재시공한 것이 200여 세대다.
□ 설계상의 문제점
공종별 분리발주로 인해 토목·전기·통신 등이 통합적인 관점에서 설계되지 않았기 때문에 각 공종의 도면 불일치로 공기지연과 공사비 상승 및 도급업체간 마찰이 초래됐다.
□ 책임소재의 불분명
A건설 이름이 씌어진 아파트에 입주한 주민들은 전기·통신·화장실 등 타공종의 하자에도 불구하고, 1천여건이 넘는 주민들의 민원이 A건설에 집중돼 책임소재 규명에 많은 시간 허비와 심각한 기업이미지가 손상됐다.
■건설공사 수행시 종합건설업체의 역할
(국토부 훈령「계획·관리·조정에 관한 지침」, ’09.8.24)
발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설업자는 건설공사가 적정하게 시공되고, 완성될 수 있도록 공사현장을 총괄 지휘하는 활동을 지속적으로 수행한다.
1. 공사현장에 현장관리를 위한 사무실을 설치하고 사무용품을 비치
2. 공사에 투입되는 인력·자재·장비·자금 등의 관리 및 시공관리를 위한 조직체계 구축
3. 공사현장의 시공관리·품질관리·안전관리 등을 위해 다음 각목의 규정에 의한 인력을 현장에 상주 또는 적정히 배치
가. 국가계약법령에 의한 공사인 경우 공사계약일반조건등에 의한 공사현장대리인
나. 건설산업기본법 제40조, 동법시행령 제35조 및 동법시행규칙 제31조의 규정에 의한 공사현장배치 기술자
다. 건설기술관리법 제24조, 동법시행령 제42조제2항 및 동법시행규칙 제15조의4제2항의 규정에 의한 품질관리원
라. 산업안전보건법 제15조, 동법시행령 제12조 및 동법시행규칙 제15조의 규정에 의한 안전관리자
마. 건설공사가 전기·정보통신·소방공사와 함께 발주된 경우로서 전기·정보통신·소방공사 수행시에는 전기공사업법 제17조, 정보통신공사업법 제33조, 소방법 제63조의 규정에 의한 자
4. 공사현장에 대한 각종 민원, 안전사고, 비산먼지·소음·수질오염 등 환경문제 등을 최소화하기 위한 조사실시 및 대책 수립·시행
가. 공사현장상황을 조사하고, 그 결과에 따라 적정한 대책을 수립·시행
※ 현장상황조사 예시 : 전력·통신간선시설, 급수간선시설, 도시가스 배관, 배수관 및 암거의 규격·위치등 지하매설물 및 장애물 상황, 진입도로현황, 육교, 지하통로, 버스정차장 등 지역편의시설, 지반·지질상태, 인근하천의 유수상태 등
※ 대책수립사항 예시 : 인근가옥 및 가축등의 대책, 지하매설물, 인근도로, 교통시설물 등의 손괴·통행지장 대책, 소음, 진동 대책, 낙진, 먼지 대책, 지반침하 대책, 하수로 인한 인근대지, 농작물 피해 대책, 우기중 배수 대책 등
나. 공사현장의 가시설물의 설치계획표를 작성하고, 적정하게 관리
※ 가시설물 예시 : 공사용도로, 가설사무소, 작업장, 창고, 숙소, 식당, 콘크리트 타워 및 리프트 설치, 자재야적장, 공사용전력·용수·전화, 세륜장·폐수방류시설 등의 공해방지시설 등
5. 공사전체에 관한 시공계획을 갖추고, 공사수행상황에 따라 지속적으로 보완·수정하는 활동을 수행할 것. 시공계획에는 다음과 같은 사항이 포함
가. 현장조직표(하수급인까지 포함) 작성
나. 공사수행을 위한 각종 인허가 및 선임계의 제출, 각종 관리계획수립 등 공무활동의 총괄수행
다. 공사전체에 관한 공정계획 수립, 세부공정(년, 분기, 월, 주, 일단위)계획 작성, 현장상황변화에 따른 공정 재검토 및 조정 등 공정관리업무 수행
※ 공정표에는 작업간 선·후행, 동시시행 등 공사전후간의 연관성이 명시돼 작성되고, 예정공정율이 적정하게 작성
라. 주요공정의 시공절차 및 시공방법 작성
※ 설계도서, 시방서 보완 필요시 시공상세도(shop drawing) 작성
마. 하도급업체 및 원·하수급업체의 노무인력 투입계획 수립
※ 공정계획에 따라 하도급업체 및 노무인력 투입, 지도·감독
바. 주요자재·설비 및 주요장비 투입계획 수립
※ 건설공사 규모 및 성격, 특성에 맞는 장비형식 및 수량 적정여부
아. 품질관리대책(품질보증계획서 또는 품질시험계획서)
※ 건설기술관리법에 해당규정 반영
자. 안전대책(안전관리계획서)
※ 건설기술관리법 및 산업안전보건법 해당규정 반영
차. 환경대책(환경관리계획서)
※ 건설기술관리법 및 환경관련법령 해당규정 반영
6. 건설산업기본법, 산업안전보건법 등 관계법령에 의한 공사표지 등을 설치하고, 하수급인을 포함한 전체 현장근무인원에 대한 최소 월단위의 교육(견실시공 의식교육, 작업시 유의사항·시공기술 및 안전관리 교육 등)을 실시
7. 기성현황에 따른 공사대금수령, 하도급 대금 지급, 자재 대금지급 등 공사현장의 재무관련사항을 총괄적으로 수행
8. 건설산업기본법에 의한 하도급내용의 통보, 건설공사대장 전자통보를 직접 수행하거나, 업체의 주된 사무소소재지에서 이를 수행하도록 행정지원 업무를 수행
9. 기타 관계법령 또는 지침 등에 의해 공사의 원수급인이 수행하도록 의무화돼 있는 활동을 수행
* 통합발주를 위한 개선사항 장기적 방안
- 전기, 정보통신, 소방, 문화재 수리업 등 공사관련 면허(등록)체계를 건설산업기본법으로 일원화해야 한다.
공사시공과 관련된 사항에 대해서는 건설산업기본법에서 일괄적으로 관할토록 하는 것이 합리적이다. <* 정부에서는 ‘96년 건설산업기본법령에 전기·정보통신공사를 통합시키려 하였으나, 관련부처(산자부, 정보통신부)의 반발로 무산됨>
- 중기적 방안
전기·정보통신공사에 대한 분리발주 의무규제를 조속히 폐지해야 한다.
특히 민간 건설분야에 부담을 주는 불필요한 규제로서 즉각 폐지되어야 한다.
< * 통합발주가 경제적이고 편리한 경우도 있고, 분리발주가 더 바람직한 경우도 있기 때문에 분리발주 여부는 발주기관의 기술인력 보유 여부나 공사특성 등을 감안해 발주기관에서 판단하도록 하고, 분리발주 의무규정은 삭제>
