■비공개 긴급 좌담회
·주 제 : 10대사 공동도급 제한 논란 - 향후 운용 방안
·일 시 : 2013년 1월 22일 오후 4시
·장 소 : 건설회관 11층 회의실 
·주 최 : 한국건설신문

■토론자:
·사 회 : 김덕수 한국건설신문 부장
·좌 장 : 최민수 한국건설산업연구원 박사
·패 널 :
김재신 기획재정부 계약제도과 과장
김채규 국토해양부 건설경제과 과장
설동완 조달청 시설총괄과 과장
김명수 가톨릭대학교 경제학과 교수
김성근 법무법인 동인 변호사
진상화 현대건설 상무
김경준 대림산업 상무
윤상담 계룡건설 상무
이창훈 동부건설 상무
 

▲사회/ 김덕수 기자
최근 감사원은 ‘공동도급제도 운용실태’에 관한 감사결과 보고서를 발표했다.
특히, 명확한 법적 근거 없이 시평액 기준 상위 특정 대형업체간의 공동수급체 구성 제한하는 부문에 대해 지적, 기획재정부에 공동수급체 구성을 제한하려는 대형업체 범위와 제한 기준 등을 상위 법령 등에 구체적으로 명시하여 운용하는 방안을 마련해야 한다고 통보했다.
현재 공공기관 및 건설업계는 ‘10대사 공동도급 제한’과 관련하여 상당한 혼란이 야기되고 있다.
이에 한국건설신문은 정부 및 공공기관, 건설업계, 학계 등 전문가를 초빙하여 <0대사 공동도급 제한 논란 - 향후 운용방안> 주제로 긴급 좌담회를 개최했다.
주요 논의 내용으로는 ▷10대사 간 공동도급 제한 배경 및 취지 ▷10대 제한 이후 중견/중소 업체에 미치는 영향과 효과 ▷10대 제한에 따른 역차별 논란 ▷ 10대 제한에 따른 입찰비용 증가 ▷10대 제한에 대한 법적 근거 및 타당성 검토 ▷보완 및 개선 사항 - 5개사 축소, 일정금액으로 제한, 발주처 재량 ▷공동도급 제도 향후 운용 방향 등에 대해 토론했다.

▲좌장/ 최민수 한국건설산업연구원 박사
턴키/대안공사는 최근 들어서 부정적인 면만 부각되고 있는 것이 아닌가 싶다.
턴키는 일괄로 모든 것을 넘겨주는 제도이기 때문에 어떻게 보면 발주자에게 유리한 제도다.
실제 턴키가 낙찰률이 높지만, 예산에 맞춰 가장 높은 기술을 적용해 제안하는 즉 최고의 경쟁이 이루어지는 제도이기 때문에 낙찰률만으로 판단할 수 없는 부분도 있다.
그동안 기술경쟁을 강화한다는 취지에서 턴키 발주규모가 증가해 2005년 이후 2009년도까지 턴키대안 시장이 커져 왔다.
그러나, 2010년 이후로 사회적인 부작용을 우려해 감소 추세에 있는 상황에서 현재 전체 공공공사 중 턴키대안 시장의 비중은 약 17~18% 정도다.
그럼 오늘의 논점인 <10대사 공동도급 제한 논란 - 향후 운용방안 >에 관해 토의를 진행해보도록 하겠다.
턴키 수주에 관한 통계는 대형사와 중견사간 각사의 통계가 약간씩 차이를 보인다.
제가 가지고 있는 통계로 볼 때 대형 10개사가 턴키 시장에서 차지하는 비중은 2009년도에 약 51.8%, 2012년에는 47.9% 정도다. 통계로 보면 3~4% 정도 시장이 줄어든 것으로 보인다.
이를 토대로, 10대사간 공동도급 제한 제도가 제안된 배경, 제도 현황, 실제 시장에 미친 효과 즉, 중견이나 중소 업체의 수주 증가에 어느 정도 있었는지 등에 대해 우선 조달청에서 먼저 답변해 주었으면 한다.

“감사원 ‘공동도급 제도 운용실태’에 관한 감사결과 보고서에 따르면
명활한 법적 근거없이 시평액 기준 상위 특정 대형 업체간의 공동수급체 구성을
제한하여 공공기관 및 건설업계는 상담한 혼란에 빠져있다.”

▲조달청 시설총괄과 / 설동완 과장
10대 건설사 간의 공동도급 제한은 현 정부 초기인 2008년도에 국무회의에서 VIP 보고된 사안이다.
당시 소수 대형 업체들의 독과점 문제와 경쟁(가격, 설계 등)을 회피하는 현상이 있었다.
따라서, 낙찰가격이 높아지고 재정이 많이 투입되는 문제에 대해, 결과적으로 어떻게 하면 공사비를 절감할 것인가, 턴키대안의 가격 경쟁 유도 등의 방안이 보고됐다.
제한 이후 1~6위까지 대기업들은 공동도급 제한 이전이나 이후나 큰 변화가 없었다.
그러나, 7~10위까지는 6%정도 수주비율이 낮아졌고, 11~30위 중견 기업들이 수주 효과가 있었으며 30대 이후 건설사는 크게 달라진 것이 없었다.
전반적으로 10대 건설사는 대표사로 직접 참여하는 기회는 많이 있었지만 수주량은 감소하는 면이 있었고, 10~30위 건설사는 그에 대한 반사효과를 보았다.
턴키 시장이 1996년 활성화 된 이후로 2009년도를 정점으로 해서 하향세를 타고 있다.
2009년도 4대강 공사 이후로는 사실상 턴키 공사 발주가 많지 않다.
어쨌든 전체 턴키 발주의 40% 이상을 조달청이 하고 있다. 2009년도에 45%(12조원), 2011년도에 39%(3.2조원) 정도로 다른 공공기관보다 두 배 이상을 하고 있다.

▲좌장/ 최민수 박사
10대 공동도급 제한을 통해서 10~30위는 어느 정도 효과가 있었으며, 30위권 이후에는 큰 효과가 없다고 말했다. 이와 관련해서 통계를 근거로 해서 업계에서는 어떻게 분석했는지 논의해 보자.

▲동부건설/ 이창훈 상무
조달청에서 10대사간 공동도급 제한 이후 2008년부터 어느 정도 부합이 됐다고 본다.
대형사의 독점적인 부분이 어느 정도 해소가 되었고, 중견사의 수주가 증가하는 부분이 있었다고 본다.
조사한 바에 따르면, 상위 10개사는 지난 2007년 68%의 수주 비율을 보였으며 2010년 51.9%로 16.1% 감소하는 추세를 보였다.
중견사인 11~30위는 2007년도에는 31.8%, 2010년에는 48.1%로 증가해서 약 16.3% 반대 현상이 나타났다.
데이터를 통해 볼 때 기존 대형사 시장 독점에서 일부 중견사가 턴키시장에 적극 참여하는 현상이 나타났는데, 제도의 취지가 충분히 효과를 보았다고 할 수 있다.
다만, 대형사의 역차별 문제와 법률적인 문제만 없다면 현재 제도의 당초 취지는 충분히 발휘되고 있다고 생각한다.
또 ‘1~6위는 큰 변동이 없었고 7~10위는 약 6% 정도 낮아지는 결과가 있었고, 11~30위는 수주효과가 증가하고 30위권 이하는 달라진 게 없었다’는 부분에 대해 달리 해석할 필요가 있다.
1~6위까지 대형사는 턴키시장에 경쟁력이 있다. 7~10위는 턴키보다는 민자/ 주택 등 기타 시장에 많은 관심을 보였던 업체들이다.
반면, 10~30위 건설업체중에 계룡이나 태영, 코오롱 등과 같은 중견사들이 턴키에 적극적으로 참여했기 때문이다.
그리고 30위권 밖에서 별로 달라진 게 없는 이유는 턴키를 할 수 있는 경쟁력 즉 기술력, 자금력, 실적 등이 부족해 턴키를 할 수 있는 입장이 아니다,
이런 배경을 종합해보면 10대사 공동도급 제한은 법률적인 약간의 문제는 있지만 정부 방침에 크게 위배되지 않는다고 판단된다.
사실 토론에 참가하기 전에 이 제도의 취지가 있는데 어떤 문제가 있어서 이 문제가 왜 다시 논의 되는지 의아스럽다.

▲현대건설/ 진상화 상무
공동도급 제한의 도입 취지에 대해 오해가 있는 것 같다.
VIP 보고를 떠나서 당초 제도 도입 취지는 순수하고 좋았다. 핵심은 10% 예산절감 문제와 중소건설업체 참여 확대였다고 알고 있다.
그러나 과거 2007년에 제도가 도입된 이후 낙찰률이 높으면 높았지 떨어진 적이 없다. 예산 절감 효과는 거의 없었다.
예산 절감이란 낙찰률에서 절감되는 것이 아니며 현재 예가 삭감이라든지 공사비 자체가 사전에 낮게 책정되고 있기 때문에 낙찰률로 인한 예산 절감효과는 없었다.
또 공동도급 제한은 중소업체를 위한 것이지 대기업을 위한 제도가 아니다.
중소업체란 종업원 300인 이하, 자본금 30억 이하의 업체이고 이 제도는 지역의 건실한 중소업체들을 보호하고 지역의 일자리를 창출하기 위한 것이다.
그러나 ‘1~10위까지의 먹거리를 11~30위권으로 돌렸다. 그러므로 효과가 있다?’고 분석하고 말하는 것은 잘못됐다.
11~30위 업체는 그룹으로 공정거래법에 의해서 적용을 받는 대기업들이다.
따라서 제도의 취지가 중소건설 업체를 위한 것이 아니고 특정 대기업을 위한 제도로 전락했다는 점은 조달청 자체적으로도 분석해서 결과가 나온 것으로 알고 있다.
그리고 통계 자료의 허구성에 대해 짚고 싶다. 상위 10개사 턴키 수주 비중을 보면 거의 10~20% 정도의 집계 차이가 난다.
2012년도에 상위 10개사 턴키 수주 비율은 37%(건수 14%)다.
2011년도 39%, 2010년도 39%, 2009년도 43%, 2008년도 33%, 2007년도 41%(건수 24%)다. 건수로만 보면 과거 약 24%에서 14%로 줄어들었다.
지난해 턴키시장에서 수주 건수를 기준으로 10위권을 분석해보면, 대림, 현대 등이 상위 3~4위고, 나머지는 계룡, 태영, 한화, 한진중공업, 코오롱 등 중견건설업체들이 10위권 안에 들어왔다.
통계 자료는 정확해야 한다.
어떤 것을 믿어야 할 지 알 수가 없다. 턴키뿐만 아니라 기타 통계도 정부에 제출되는 통계는 더욱 신중하고 정확하게 해줘야지 정책 방향을 정할 수 있다.
현재 대형사들의 국내 공공공사 수주 패턴을 보면 계속해서 줄어들고 있다. 이 때문에 실적이 부족해서 해외공사에 참여할 수 없는 사태가 발생되고 있다.
또 다른 통계에 따르면 저희 같은 대형사들은 국내 공공공사의 수주 비중이 10%도 안 된다.
그러나 이 제도로 혜택을 보는 회사들은 대부분 국내 공공공사 수주 비중이 80~100% 되는 회사들이다.
시공능력평가액은 공공, 민간, 주택, 해외 등 다 포함된 실적으로 평가하고 있다.
해외에서 열심히 일해서 고생한 회사들은 시공능력평가 순위 때문에 역차별을 받으며 수주차질이 빚어지고 있다.
결과적으로 이 제도는 취지와 다르게 운영되고 있다.
새 정부가 들어온 시점에서, 견실한 중소업체를 보호하는 데에 고민해야 한다. 나눠먹기식이 아닌, 제도의 도입 취지를 근본적으로 이해한 다음에 토론이 진행됐으면 한다.

경쟁통한 낙찰률 하락→예산 절감 효과 ‘미비’
실효성 없다 ↔ 순기능 발휘하고 있다 ‘충돌’

▲좌장/ 최민수 박사
턴키나 대안시장의 참여사를 보면 중/대형, 중견 그리고 5~10% 지분만 가지고 들어오는 중소도 있기 때문에 중소 쪽이 누락되는 통계도 꽤 있다.
또 제도의 당초 도입 취지는 ‘컨소시엄을 늘려 경쟁을 확대하면서 예산을 절감하겠다’고 했는데, 당시 중견/중소의 표현이 명확치 않았던 것 같다.

▲동부건설/ 이창훈 상무
현대건설 진상화 상무는 대형사들의 해외 실적이 시평에 포함돼 수주에서 역차별을 받는다고 했는데, 인정할 수 없다.
국내 공공시장은 수익성이 거의 없는 실정이며, 대다수 중견사들이 법정관리 및 워크아웃 상태이다.
대형사들은 포트폴리오가 중요하기 때문에 해외, 플랜트, 주택, 공공 등 다양한 포트폴리오가 있어서 살아날 수 있는 여건이 마련돼 있다.
그런데 중견사들이 유일하게 진입할 수 있는 턴키 시장까지 축소된다면 중견사와 30위권 바깥의 업체들은 거의 사라질 위기라는 점을 간과하신 것 같다.

▲현대건설/ 진상화 상무
그것이 아니라 11~30권 업체는 대형사라는 것을 말한 것이다.
조달청이 제도를 도입할 때 당초 취지가 대형사가 아니라 지역 중소업체를 위한 것이라는 점이다.
그러나 조달청 설동완 과장도 11~30위권 업체의 수주가 늘어났다고 말했다.

▲동부건설/ 이창훈 상무
2008년 국무회의에서 턴키에 대해서 ‘일괄대안입찰제의 우수한 설계 및 시공 능력을 갖춘 다수 업체의 입찰 참여를 유도하고 가격경쟁을 통한 사업비 절감’이라고 했다. 따라서 조달청 분석은 제도의 취지에 부합함을 보여주는 결과라고 본다.

▲현대건설/ 진상화 상무
그렇다면 제도 도입 후 낙찰률이 떨어졌는가?

▲대림산업/ 김경준 상무
그것은 저의 통계로 말씀 드리겠다.
실제로 턴키에 많이 참여하는 상위 6개사들의 2006년부터 수중 비중을 보면, 40%(2006), 31%(2007) 35%(2008), 41% (2009), 35%(2010), 30%(2011), 33%(2012) 등 수주비율이 갈수록 줄어들었다.
그 다음에 역차별을 받는다고 는 7~10위, 그리고 중견사 30위 내, 그리고 그 밖을 보면 사실은 큰 변화가 없다. 11~30위권에서 턴키에 많이 참여하는 회사들의 수주고가 늘어난 것 외에는 큰 차이가 없다.
그렇다면 제도가 실효성이 있는가.
제도를 통해 낙찰률을 떨어뜨려 정부가 예산을 절감할 수 있느냐해서 낙찰률을 조사해 보았는데, 실제로 도입전보다 도입후가 약간 상승했다. 2008년도에는 평균 날찰률이 약 88~89%였는데, 89~90%로 약간 상승했다.
실제로 낙찰률은 공동도급의 경쟁률을 높여서 되는 게 아니고, 낙찰자 결정 방법 등 턴키에 대한 제도적 보완으로 가능한 것이다.

▲계룡건설/ 윤상담 상무
시평 순위에 따라 무조건 대형, 중견, 중소 업체로 구분하는 것은 실제 시장 현황과 맞지 않다.
실제로 플랜트를 ‘시공할 수 있는가/없는가’ 기준으로 대형업체를 정의할 필요가 있다. 플랜트를 할 수 있는 업체들은 분명히 다양한 경쟁력을 가지고 있다.
결국 플랜트를 하지 않는 업체들은 시평 순위와 상관없이 대형업체로 볼 수가 없다.
현재 중견업체라고 구분한 11위권 밖의 대부분 업체들이 중소업체나 거의 다를 게 없다고 생각한다. 그들 스스로도 대형사라고 자인하지 못한다.
왜, 경쟁력에서 떨어지기 때문이다.
오히려 중견업체들은 도급하한이나 지역제한, 유자격자명부 등 여러가지 정부 보호제도의 틀 속에서 대형사와 중소업체 사이의 샌드위치가 돼 상당한 압박을 받고 있는 상황이다.
그런 상황에서 볼 때 10대사 공동도급 제한은 상당히 순기능을 발휘했다고 본다,
그리고 예산절감 효과 측면에서 낙찰률이 오히려 올라갔다는 하는데, 산술적 수치상으로는 맞을 수 있다. 그러나 이것은 과거와 현재의 원가구성 차이, 정부의 예산 책정부터 전과 다르기 때문이다.
예를 들어 예산이 1천억원이라면 지금은 그 예산을 100% 다 써도 오히려 부족하다, 110~ 120%도 부족해 실행확보가 안되서 유찰되는 경우도 점점 많이 나타나는 상황이다.
현실이 달라진 부분을 감안하지 않고 낙찰률로만 예산절감 효과를 논하는 것은 통계 자료의 허구를 간과하는 부분이라고 판단한다.
예산절감 효과는 낙찰률만으로 단정할 수 없다. 전체적으로 내역의 구성부터 검토해야 한다.

▲좌장/ 최민수 박사
지금까지 제도의 취지 그리고 도입 후 효과에 대해서 논의해 보았다.
중견기업의 참여를 확대하는데 일정 부분 기여했기 때문에 제도 도입의 취지를 달성했다는 의견이 있고, 또 하나는 당초의 취지가 발주자의 예산 절감이나 중소기업 보호육성에 있는데 그 취지를 달성하지 못했다는 의견이 있었다.
이것의 연장선상에서 최근 논란이 되고 있는 논점에 대해서 몇 가지 토의를 진행을 해보겠다.
7~10위권 대형사 역차별 문제, 10위권에 들어가지 않으려고 하는 현상들, 그리고 해외로 진출하려면 국내 실적을 쌓아야 하는데 그렇다면 기술경쟁력을 강화할 필요성도 있지 않겠는가 등의 관점으로 l0대사 공동도급 제한이 어떤 영향을 미치는지 논의 해보자.

▲계룡건설/ 윤상담 상무
역차별의 논란에서 선 7~10위 업체들, 실질적으로 롯데건설이나 현대산업 등은 민자사업에 주력을 해왔지 턴키에 거의 관심을 가지지 않고 있었다.
그런데 만약 TOP 10대간 컨소시엄 구성을 허용해 준다면 대형사의 수주 집중이 극단적으로 심화될 것이다.
따라서 시장의 균형발전을 고려한다면 현 제도는 역차별 논란에 있어서도 상당히 순기능을 하고 있는 것으로 판단된다.
역차별 논리로 보면 유자격자 명부를 운영하는 것도 마찬가지다. 1천700억원 이상이 1등급인데 이 때문에 100권 밖의 업체들이 2등급 상위 업체보다 수주를 훨씬 못하고 있다. 지역 중소업체 보호제도로 인해서 페이퍼 컴퍼니들이 수주를 다하고 있는 것이다.
중견/중소업체 중에서 실제로 고용창출을 제대로 하고 있는 업체들은 어떤 면에서 실질적인 역차별을 받고 있는 것이다.
이런 측면에서 TOP 10에 대한 제한은 극단적인 역차별이라고 생각하지 않는다.

▲가톨릭대 경제학과/ 김명수 교수
지금 10대사간 제한을 말하고 있는데, 원래 공동도급은 중소업체를 위해 도입된 것이다.
지난 12월 나온 감사원 보고서에도 나와 있지만, 본래는 중소업체를 보호하기 위해, 물량을 나눠주기 위해서 1983년에 3년 한시적으로 도입된 것이 운영하다 보니까 상시화 된 것이다.
그러나 단순히 물량배분만의 목적이 아니라 대형사와 중소업체가 파트너가 돼서 기술이전도 해주는 등의 좋은 취지를 가지고 있었다.
오늘은 10대사 제한에 중점을 두고 있지만 공동도급의 취지에 대해서도 논의해 볼 필요가 있다.
업체들 입장에서는 왜 공동도급을 하는가? 수주를 하기 위해서인가, 수주 드림팀이란 말도 있지 않았나.
대형사들은 혼자서도 잘할 수 있는데 무엇 때문에 공동도급을 하는가 묻고 싶다.

▲현대건설/ 진상화 상무
여러 가지 이유가 있겠지만 턴키나 기술제한 입찰 같은 경우에는 공사 금액이 크고, 설계비 비용 등 리스크가 크다. 또한 실적확보가 중요하다.
대형사는 해외 건설에 참여하려면 실적확보가 우선이다. 예전에는 국내에서 SOC 사업이 많이 발주됐기 때문에 실적 확보에 문제가 없었는데, IMF 이후에는 2009년(4대강) 빼고 공공 공사 발주가 많이 줄었다.
해외 시장은 PQ가 강화돼서 최근 5년 이내 실적이 있어야 한다.
우리나라 전체 발주 물량 중에 80%가 운찰이다. 실적부담이 상당하며 대기업 뿐만 아니라 중견ㆍ중소기업 모두에게 같은 문제이다.

턴키 수주 비율 대형사 하락↓ 중견사 상승↑ 했지만…
적자 시공·과당 경쟁 심화·리스크↑ 입찰 내용↑
대형·중견 업체 공감할 수 있는 합리적 기준 제시돼야

▲가톨릭대 경제학과/ 김명수 교수
10개사 간 공동도급을 제한하는 이유가 중견업체를 위한 것인지, 중소업체를 위한 것인지 애매하다.
감사원 보고서를 보아도 30위권 밖, 업체들의 수주고에는 영향력이 없었다.
30위 이하 업체들이 효과가 없다면, 그들만을 위한 제도인 셈이다.
앞으로도 국내 건설시장은 확대되지 않을 것 아닌가, 그렇다면 대외 경쟁력을 가진 대형사들이 국내에서 경쟁력을 키울 수 있도록 해줘야 하지 않을까 생각한다.

▲계룡건설/ 윤상담 상무
물론 제도에 문제점이 있을 수 있겠지만, 현 제도는 취지 이외의 다양한 순기능도 하고 있다. 현재도 1천억 이상 공사에서 누구누구 참여한다고 하면, 중소업체는 대형사랑 컨소시엄이 형성되지 않으면 거의 백전백패다.
그렇기 때문에 만약 상위 10개사 간 공동도급을 허용하면, 컨소시움에 편승하지 못하면 중견사는 턴키 시장에 진입조차 할 수가 없다.
그렇게 되면 턴키 시장은 10위 안의 업체들이 독과점하는 현상이 나타날 수밖에 없다.

▲현대건설/ 진상화 상무
작년 통계 자료를 보면, 전체적으로 턴키 수주를 가장 많이 한 회사가 태영이다.
태영이 18건, 계룡이 13건, 코오롱 13건, 금호 10건, 한진 9건이고 10위 안에 유일하게 든 대형사는 대림이 8건, 그 다음에 한화 8건, 그리고 현대, 대우, 동부가 6건, GS가 5건 등이다.
이것이 실상이다.
이러한 현황에 대해 조달청이 말씀을 해주셔야 할 것 같다.

▲조달청/ 설동완 과장
원래 공동도급의 취지는 대기업간 공동도급이 아니라 대기업과 중소기업과의 공동도급이 목적이었다.
김명수 교수가 말한대로 기술이전도 포함된 내용으로 중소기업이 자발적으로 커나갈 수 있도록 해주는 것이다. 따라서 대기업 간 공동도급은 원 취지와 맞지가 않는다.
또 중소기업을 지원하는 정부 입장에서 대책을 가지고 제도권 안에서 지원하는 것과, 업체 스스로 하라고 하는 것은 전혀 다르다. 따라서 적격심사 시 중소기업 가점을 주는 등의 제도를 운영해 보면 확실히 효과가 있다.
어쨌든 제도에 대해 고민하고 분석하고 있는 입장이고, 현 단계에서 제도를 어떻게 운영할지 말할 수 있는 바는 아니다.
검토를 더 많이 해서 서로에게 최선의 방법을 고민해 보겠다.

▲대림산업/ 김경준 상무
턴키 공동도급에 큰 문제점 중의 하나를 지적하고 싶다.
예를 들어 지역업체랑 공동도급할 때 제일 큰 문제가 발생하는데 재정상태다.
‘저 회사가 턴키 입찰 비용을 감당할 수 있을까’라는 의구심이 발생할 때가 많다. 아주 심각한 문제다.
공동도급 분담금을 아직도 받지 못한 금액이 1천억원이 넘는다. 서로 상생하자는 공동도급인데 이게 말이 되는가.
2008년에 턴키공사 물량이 많았는데 지금은 턴키가 아주 미미하다.
감사원 보고서를 봐도 ‘경쟁률은 제도 도입으로 높아졌다’고 언급하는데 지금 현재 시장은 가만히 나둬도 당연히 경쟁률이 올라간다.
예들 들어보겠다. 지난해 송도 준설도 투기장 턴키입찰의 경우 경쟁률이 무려 8파전으로 진행됐다. 2천억짜리 턴키 입찰이 8파전으로 전개된다는 것은, 설계비 3%씩 잡으면 2천억원 짜리 공사에 설계비가 500억원 이상이 낭비된다는 것이다.
턴키 입찰에 지분으로 참여한 중소업체들이 ‘분담금을 내느냐, 못낸다. 어떤 경우 반만 내게 들어가게 해달라’ 라는 경우도 발생하여 당시 사회적인 문제점으로 나타났다.
10대 공동도급 제한 제도는 처음에 예상했던 낙찰률 하락이나 중소기업 보호의 효과없이 경쟁률만 높아지다 보니까 그에 따르는 부작용만 계속 생기고 있다.

▲좌장/ 최민수 박사
턴키 10대사 제한이 중소업체 수주고를 늘리는데 기여했는가에 대해서는 회의적인 의견이 분명히 존재하다.
또 중견/중소의 규모 정의에 있어서 그렇다면 턴키 시장에서의 중소의 개념이 달라질 수도 있는 것 아니겠는가 하는 의견도 있었다. 그리고, 사회적으로 입찰 비용이 늘어난다는 지적이 있었다.
턴키의 특성상 수억~수십억원의 입찰 비용이 들어가는데, 과거에는 3~4개의 컨소시엄으로 경쟁하던 양상이 최근 턴키 입찰 한 건에 8파전 경쟁양상으로 나타나면서 수백억원이 입찰 비용이 낭비되고 있다.
이러한 관점에서 경쟁 촉진이 과도한 사회적인 비용을 야기하는 부작용에 대한 반론이 있었다.

▲동부건설/ 이창훈 상무
그동안 건설사들이 매년 수주목표를 높여 왔다. 2009년 4대강 공사 이후 실제로는 물량이 감소함에도 불구하고 수주 목표는 계속 높여 무리한 입찰 경쟁에 들어가게 됐다.
그러나 최근 업체들의 시스템을 보면 위험관리 서비스부서를 신설하고 리스크 관리에 들어가고 있다.
이에 따라 수익성 위주로 입찰 패턴이 흘러가면서 지금은 수주 가능한 입찰에 대해서만 검토하다보니 사회적 비용에 대한 문제도 스스로 제어하고 있다.
한편, 중소업체들의 턴키 참여는 턴키 기술력을 높이기 위한 노력을 배가해 2007~’08에는 중견사의 참여 건수가 많지 않았지만(계룡, 동부 정도), 2009년 이후에는 한화, 코오롱 한양 등 많은 중견사들이 턴키에 참여하기 시작했다.
이것이 의미하는 것은 대형사들이 보유하고 있던 턴키 기술력을 파급시켰다는 것이다.
문제가 된 것 30위 이후는 그 같은 수준에 이르지 못했기 때문에 즉, 아직 기술 이양이 안됐기 때문이지 이 제도가 확대돼 대형사에서 중견사 중견에서 중소로 기술력이 파급된다면 30위권 밖에서도 효과를 볼 수 있을 것이다.
또, 태영 등 중견사가 건수에서 더 많이 수주 했을 수 있지만 내용을 들여다보면 건수는 13건이지만 지분 5% 지분 10%에 불과하며, 기술력으로 수주한 것이 아닌 건수만 높은 것이다.

▲대림산업/ 김경준 상무
중견사 입장에서 턴키 경쟁력이 상당히 커졌다는 동부건설의 발언은 굉장히 중요하다.
대림산업과 계룡건설과 경쟁해서 이길 수 있다? 동부건설과 경쟁해서 당연히 이긴다? 이건 정말 오산이다. 이건 2005년, 2006년 턴키 처음 도입될 때 상황이지 지금은 이런 가정은 말도 안 된다.
왜 송도 준설토 투기장 공사에서 8개사나 들어갔나, 항만공사가 작년에 어림잡아 10개월 만에 송도 하나 뿐이었으니까 전부 들어갈 수밖에 없는 상황인 것이다.
그러나 10대사 제한이 없었으면 대형끼리 조인트해서 두세 개나 서너 개의 더 좋은 경쟁이 이루어졌을 것이다.
다시 말해 제도가 도입될 당시와 지금의 환경은 너무나 달라졌다.
제도의 실효성이 더는 없지 않나 판단된다.

▲계룡건설/ 윤상담 상무
실효성이 없는 것이 아니라 순기능을 발휘되고 있다. 만약 제도 도입 이전으로 환원된다면 이제는 과거보다 상위 10개사 수주 집중도가 더 커질 것이다. 10위 이하는 턴키 시장에 발도 못 붙이게 된다.
그럴 수밖에 없는 것이 최저가 공사에서 수익성이 담보되지 않는 이상 턴키/대안에서 수주를 조금이라도 더 해야 하기 때문이다. 그러므로 제도는 현재 순기능을 하고 있다.

▲대림산업/ 김경준 상무
말의 요지는 국내 건설시장 환경이 바뀌었으니까 제도 도입 당시 그대로 유지하는 것이 아니라 실효성 있는 방향으로 개선할 수 있다는 의미이다.

▲기획재정부 계약제도과/ 김재신 과장
왜 TOP10간 공동도급을 선호하는가 묻고 싶다.
만약 10개사간 제한이 없다면 대형사끼리 공동도급 컨소시엄을 맺을 것 아닌가, 현대건설이나 대림산업 어느 쪽이든 그 이유를 답변 바란다.

• “논란의 쟁점 다양하고 복잡할 수록
  발주자 입장에서 보는 것이 합리적, 근본적인 개선방향”

  

▲현대건설/ 진상화 상무
가장 큰 이유는 리스크가 적기 때문이다. 쉽게 말해 1~10위는 부도날 위험이 적다. 현재100위까지 중에서 수십개사가 부도를 냈다.
첫째 준공 시까지 수행에 문제 없이 안전하게 갈 수 있고, 둘째 실력(기술경쟁력)이 있기 때문에 기술적인 호환이 가능하다.
소위 말해 낼 건 내고 할 건 하는, 설계비 분담문제가 깔끔하다.
‘상위 10개사 제한을 풀어라’는 것은 TOP10끼리만 컨소시엄을 하겠다는 것이 아니다.
이제는 11~30위 중에 경쟁력 있는 업체가 많기 때문에 때론 중견사가 주간사를 하는 경우도 있다. 따라서 경쟁력에 따라 공동도급을 하려는 것이다.
상위 10개사 제한은 모두 풀자는 의도가 아니다. 다만 난이도 높고 금액도 커서 해외 실적으로 낼 수 있는 공사에 대해서는 국가적 차원에서 지원해 줘야 한다.
악화가 양화를 구축하면 안된다.

▲계룡건설/ 윤상담 상무
대형사간 공동도급의 목적은 리스크 쉐어도 이유가 되겠지만 실질적으로는 수주 확률을 높이기 위한 것 아닌가.
그리고 중견업체도 해외에 공격적으로 진출하고 있으며 노력하고 있다.
육성책에 있어 초대형의 경쟁력만 키워달라는 것에는 어폐가 있다.

▲가톨릭대/ 김명수 교수
몇 해 전 건교부에서 실시한 공동도급 관련 연구에서 지적한 문제가 이번에 감사원 보고서에서 그대로 지적됐다.
공동도급시 10개사끼리 할 때와 중견사와 함께 할 때 어떻게 달라지는가.

▲현대건설/ 진상화 상무
10개사뿐만 아니라 중견사와 공동도급할 때도(10% 지역의무 제외) 각 사가 보유한 협력업체를 각각 추천해서 경쟁을 붙여서 선정한다.
예를 들어 현대가 대표사로 계룡과 짝을 맺으면 현대 마음대로 하는 게 아니라 서로 추천하여 경쟁 후 선정하는 것이다.

▲좌장/ 최민수 박사
제도의 순기능과 역기능에 대한 논의가 이루어졌다.
경쟁은 증가하지만 입찰비용의 사회적 비용 증가로 이어진다는 데 핵심이 있었다. 이 밖에 중견업체 수주 증가, 경쟁력 강화, 10권 이상 업체의 역차별 등 예상됐던 논점들이 논의됐다.
그럼, 최근 논란이 된 법적 근거에 대해서 살펴보았으면 한다.
최근(2012.12) 감사원 보고서는 ‘상위법에 10대사의 공동도급을 제한에 대한 법적 근거가 미약함으로 구체적으로 범위와 대상 등에 관한 근거 규정을 만들어라’고 권고했다.
10대 건설사들은 법적 근거가 미흡하지 않느냐며 이의를 제기하고 있다. 이에 관해 정부 측 입장을 먼저 듣고 법조계의 의견을 들어보기로 보자.

▲조달청/ 설동완 과장
저희들이 원인 제공자니까 먼저 말씀을 드리겠다.
감사원 권고대로 근거를 명시하고 시행하면 가장 좋겠지만 도입 당시 시급성 등의 문제가 있어서 턴키대안 입찰유의서에 조항을 마련해놓고 운영했다.
법률전문가 6인의 자문을 얻어서 5명의 동의 절차를 거친 것으로, 목적과 필요(입찰 환경, 계약 조건 등)에 따라서 공문에 명시되면 근거가 되지 않느냐고 판단한다.

▲기획재정부/ 김재신 과장
기재부는 작년에 이미 ‘조달청이 시행하는 상위 10개사 공동도급 제한은 국가계약법령상 근거가 없이 운영되고 있다’고 유권해석을 내렸다.
궁금한 것은 그렇다면 상위 10개사 공동도급 제한을 입찰유의서에 근거해서 시행할 수 있는지 전문가의 의견을 듣고 싶다.

▲법무법인 동인/ 김성근 변호사
법적 근거는 없다.
현재 우리 국가계약법(이하 국계법) 또는 지방계약법(이하 지계법)에 따라 입찰을 부칠 경우, 특히 입찰 참가자격을 제한할 경우에는 법령의 근거가 있어야 한다.
입찰 참여를 함부로 제한할 수 없다.
제한경쟁입찰을 하려면 국계법에 제한 사유가 있어야 하는데 10대사간 공동수급을 제한할 수 있는 사유는 없다. 또 공동수급체 구성에서 제한할 수 있는 사유에도 상위 10대사의 근거는 없다.
그렇다면 법의 근거가 없는 입찰의 경우 효력은 어떻게 되는가.
법적 근거가 없어서 위법 논란은 계속 있겠지만 그렇다고 소송해서 입찰 모두 중지시키고 다시 발주할 수 있겠는가 논란이 있다. 이것은 공공성의 문제이기 때문에 업체들의 싸움을 이유로 사업을 중지할 수는 없을 것이다.
다만 법적 근거가 없다는 것은 명백하다. 만약 제도를 계소 시행한다면 반드시 국계법에 근거를 마련해야 할 것이다.
또 민법이나 사법이 기본적으로 많이 적용이 되지만 국계법에 규정이 있으면 그것들은 다 후퇴하게 된다.
입찰참가 자격은 국계법에 명시하고 있기 때문에 사법상 계약 자유의 원칙으로 제한할 수 있는 문제는 아니다.

▲좌장/ 최민수 박사
우리나라에는 국가계약법, 지방계약법이라는 큰 틀이 있어서 발주처의 재량이 상당히 부족해지는 측면이 있다.
현행법상 실적, 시공능력평가액, 지역제한, 등급제한 등 몇 가지 조항에 따라서 입찰참여 제한이 이루어지는 측면을 비교볼 때 10대사 제한은 법적인 그거가 미약한 것이 사실이다 .
최근 감사원 보고서나 기재부 유권해석에 준해서 생각해 볼 수 있을 것이다. 또 이것이 발주자의 재량권을 상당히 구속하는 것과 연관이 있다고 생각되고, 등급경쟁에도 연관이 있다고 보인다.
역차별 등이 제도가 가지고 있는 부작용이 있지만 또 제도에 대한 수요도 있기 때문에 정책적인 판단이 필요한 사안이라고 생각된다. 오늘 논의는 극단적인 결론을 내리기 쉽지 않은 토론이므로 이 정도로 정리할 수 있을 것이다.
이제 현실적인 논의를 좀 해보자.
당초 상위 10대사 공동도급 제한이란 제도를 폐지할 것인가 말 것인가 하는 쟁점에서 출발한 논의지만 먼저 이 제도가 가진 모순을 최소한 하는 방법은 무엇인가 검토를 해 보았으면 한다.
▷10개사→5개사 제한 ▷시평 순위로 제한하는 것이 적합한가 ▷발주처 재량권에 맞기는 것은 ▷일정금액으로 제한 ▷기술적으로 고난도 공사로 제한 등에 대해서 논의해보자.

▲국토해양부 건설경제과/ 김채규 과장
이런 것들이 모두 규제다.
시장을 그냥 두면 정부가 왜 개입하는가에 대한 근본적인 문제로 생각을 연장할 필요가 있다.
그냥 놔두면 독점이 되고, 남용 가능성이 있기 때문에 정부가 개입하는 근거가 될 것이다. 그러나 이것이 구체적으로 가면, 지금도 대형 10개사와 아닌 업체가 완전히 다른 양론을 가질 수 밖에 없을 것이다.
다만 오늘 논의가 10대사에 대한 공동도급제한이라는 대단히 제한적으로 논의가 되다 보니 상당히 답을 내기 어렵기 않겠느냐 하는 생각이 든다.
우리나라 전체 건설시장의 물량에서 도급하한제, 지역의무공동도급 등 수많은 제도들이 있다.
그 목적은 지역 보호 등 큰 틀에서 특정 업체가 시장을 잠식하지 말라는 취지다.
결국 어떻게 하면 기업의 규모와 특성 등을 살펴서 합리적으로 보호해 줄 수 있겠는가의 문제이고, 결국 여러가지 요소를 고민해 사회적 합의를 이뤄야 할 것이다. 그런데 우리사회는 이런 전체적이고 깊이 있는 논의가 없었기 때문에 오늘도 답을 쉽게 내기 어려울 것이다.
‘10대사 공동도급 제한 문제, 3개로 줄이면 문제가 없겠는가, 금액 규모는 줄이면 되겠는가’ 등 넓게 보지 않으면 논의가 그렇게 쉽게 이뤄지지 않은 것이다.
전체 공공시장에서 어떻게 시장 안배를 하고 경쟁도 유도할 것인가, 종합적으로 고민하는 것이 우선적으로 필요하다고 본다.

▲현대건설/ 진상화 상무
상위 10개사가 해외에서 차지하는 수주 비중은 60%다.
그러나 국내서는 상위10개 시장 점유율은 겨우 17%, 어떤 면에서 대형사는 국내에서 푸대접을 받고 있다.
국내는 특히 건설에서는 중소업체 보호가 많아 왔다. 그러나 해외에서는 이런 제한이 거의 없다. 지역제한, 지역의무, 분할발주도 없다.
해외 5천억불 달성에 기여한 업체들이 역차별 받는 문제, 앞서 보았듯 여러 통계에서 나타났다.
앞서 송도의 예와 같이 2천억원 규모 공사에 8파전이 전개됐으니 설계비가 무려 500억원 낭비된 바 있다. 전체 1/4이 설계비로 낭비된다는 것은 국가자원 배분의 왜곡이 심각한 것이다.
이렇듯 악화가 양화를 구축하는 문제에 대해서 ‘합리적인 기준’을 만들어서 개선하자고 건의해 왔다. 그러나 이것을 1년 이상 끄는 것은 소모전이다.
과거 현대도 중소기업이었다. 중소가 중견이 되고, 중견이 대형이 되고 세계적인 글로법 기업이 되는 선순화적인 시스템, 합리적인 대안을 만들어줘야 한다.

▲대림산업/ 김경준 상무
이것은 현대건설 만의 의견이 아니라 제한을 받고 있는 상위 10개사 생각이다.
감사원 권고도 있은 이상, 이제는 제도의 모순을 꺼내 놓고 여러 사람이 다 이해할 수 있게 합리적으로 개선을 해달라는 것이지, 제도를 폐지해라 이런 주장은 아니다.

▲국토부/ 김채규 과장
합리적이라는 게 무엇인가, 구체적인 개선책과 예시를 들어 달라.

▲대림산업/ 김경준 상무
합리적이라는 것은 지금 시장과 상황에 맞는 개선을 말하는 것이다.
중소/중견사가 들어가는 시장이 있을 것이다. 또한 3천억 이상 대형공사 같은 경우 리스크쉐어를 할 수 있게 10대 제한을 풀어줄 수 있는 것 등이다.

▲국토부/ 김채규 과장
더 이상 정책 취지에서 ‘예산절감 00%’ 이런 것은 지양됐으면 한다.
그렇지 않아도 적자공사 문제가 사회적 이슈로 떠오르고 있다.
합리적인 기준안이 무엇인지 고민해봐야 한다.

▲기재부/ 김재신 과장
기재부 입장에서는 현재 이 제도 개선에 대한 테스크포스를 구성했고, 합의를 거쳐 대안을 도출하게 될 것이다.
10개사 제한 기준은 어디서 왔는지 이해하기기 쉽지 않았다.
1~10위, 11~30위 업체 간의 물량 다툼으로 전락하게끔 나둬서는 안된다.
자의적인 시평 10위라는 기준으로 물량의 이해관계, 다툼을 촉발하고 인위적으로 분할하는 제도에는 개인적으로 의문이 든다.
논란의 쟁점이 다양하고 복잡할 경우에는 발주자의 입장에서 보는 것이 가장 합리적인데, 이 경우 발주자 입장에서도 제도의 목적을 달성했는가를 보면 전혀 아니라고 본다.
오늘 전문가들이 참석하여 여러 가지 쟁점사항에 대해 많은 의견들을 제시되었고 토론이 매우 심도있게 진행됐다.
향후 제도개선에 도움이 될 것으로 보인다.

▲좌장/ 최민수 박사
오늘 토론에서는 법적인 근거를 갖춰야 하겠고 그 과정에서 충분한 검토가 있어야 힐 것이라고 중지가 모아졌다.
또한, 이 제도의 영향력을 충분히 검토하고 정확한 통계적인 시뮬레이션이 필요할 것이다.
결과적으로 제도가 필요하더라도 지금과 같은 경직적 규제는 피하되 지나치게 세세하지 않도록 발주처의 재량 등을 고려할 필요가 있겠다.
사회자 입장에서는 공동도급 제도에 대해서 근본적으로 살펴볼 시기가 왔다고 본다.
시장을 크게 대형ㆍ중견ㆍ중소ㆍ아주 소형으로 구분할 수 있겠는데, 시장을 배분을 한다 해도 해외 실적 등의 문제들을 고려해야 할 것이며, 경쟁력을 키우기 위한 풍토를 만드는 입찰제도가 돼야 하지 않겠느냐.
오늘의 논의는 근본적인 개선방향에 대해서는 어느 정도 의견이 일치한 것 같아서 오늘 토론은 성공적이었던 것 같다.
다시한번 한국건설신문이 좌담회를 개최한데 대해 감사하다.

김덕수 기자 다른기사 보기