■패널
●사회: 한국건설신문 김덕수 부장
●토론자:
경희대학교 박채규 교수
한국건설산업 연구원 이양승 박사
대한건설협회 한창환 본부장
한국건설경영협회 송형진 팀장
금호건설 이진국 상무
남양건설 유 현 이사
대우건설 서정철 팀장

▲사회 김덕수 기자 :
정부는 건설산업 선진화 차원에서 PQ 및 적격심사의 입찰참가자수를 대폭 축소시켜 변별력을 확보하겠다는 계획이다.
이에 대해 일각에서는 급격한 구조조정에 따른 부작용을 지적함과 동시에 입찰참가자수는 변별력뿐 아니라, 평가 공정성 및 경쟁성, 대·중소 상생 등 여러 요인을 고려하여 결정해야 한다는 의견이 제기되고 있다.
국내 건설환경하에서 적정 입찰참가자수는 어느 정도라고 보는지.

▲금호건설 이진국 상무 :
적절한 입찰참가자수도 의미가 있으나 공정한 경쟁과 기술력의 평가가 선행되어야 올바른 시공사를 선정할 수 있다고 본다.

▲남양건설 유현 이사 :
어느 분야든 분명 변별력 확보는 필요하다.
그러나 변별력을 강화하려는 다른 의도가 있다면 문제는 달라진다.
금번 기재부의 PQ변별력 확보안도 계약제도의 선진화 추구보다는 단순한 입찰참여업체수 줄이기가 궁극적 목표라는 시각이다.
입찰참가자수는 공사특성에 따라 10개도 될 수 있고 100개도 될 수 있다.
공종과 난이도별로 수많은 공사가 있는데, 이것에 하나의 잣대를 댄다는 자체가 어불성설이다.
지금도 해상횡단교량 및 경기장을 포함한 체육시설은 P.Q통과자수가 10개 미만은 경우가 허다하며, 300억 미만 적격공사도 예외는 아니다.
정부는 공사 발주방식 전분야에 걸쳐 수익성이 없는 것은 물론 심지에 적자에 허덕이는 건설사에 신용평가등급간 격차를 확대하겠다고 한다.
뿐만 아니라 100~300억 사이의 상대적인 난이도가 낮은 선형공사에 동일공사 시공경험 및 해당공종경력기술자 뿐만 아니라 T/K공사 PQ기준에도 없는 특수공법 평가를 추가하겠다고 하니 정부의 PQ변별력 강화안에 신뢰가 가지 않는 첫 번째 이유이다.

▲대우건설 서정철 팀장 :
건설선진화 차원에서 입찰참가자수를 축소하고자 한다는 얘기는 오래전부터 있었지만 현실적으로는 업체수가 늘고 있다.
지난번 개정된 모기관은 PQ개정으로 PQ통과 업체수가 22개사 정도에서 30개사로 확대되는 결과를 초래했다.
또한 발주처들이 입찰참가자수를 늘려 경쟁촉진을 통하여 예산절감 및 기술경쟁을 유도한다고 하지만 현재의 입찰시장은 턴키의 경우 많게는 8개사까지 입찰참여하여 저가 가격경쟁 시장이 되어가고 있다.
PQ는 평균 60개사가 참여하여 운찰제의 입찰이 되어버렸으며 적격은 100~200개사가 입찰을 보는 로또 시장이 되어 버렸다.
이러한 입·낙찰제도는 건설시장을 구조적으로 확장시켜 부실시공업체를 무더기로 양산할 뿐만 아니라 통제불능인 기형적 시장을 만드는 결정적원인을 제공했다고 본다.
따라서 정부가 장기적인 안목으로 건설산업의 발전과 건설시장에 대한 철학을 가지고 관련법, PQ 등 전반적인 제도개선에 관심을 기울여 주기를 기대한다.

▲한국건설산업연구원 이양승 박사 :
해답을 구하듯 적정 입찰 참가자 수를 찾는다는 것은 큰 의미가 없다고 본다.
실은 적정 입찰자에 대한 논의는 일반적으로 볼 때 현 제도하에서 입찰자의 수가 과다하다는 현실을 반영하고 있는 것이다.
과다한 입찰자수가 과당경쟁을 불러오고, 그 과당경쟁이 변별력 저하라는 결과를 불러오기 때문에 적정 입찰 참가자 수에 대한 논의가 시작되는 것이라고 본다.
따라서 변별력 저하라는 결과를 실질적으로 시정할 수 있는 대안을 모색해보는 것이 유의미한 작업이라고 본다.
특정 목표치를 정해놓고 접근한다는 것은 오히려 부작용을 불러올 소지가 있는데다 변별력 저하라는 문제를 근본적으로 해결하는데 도움이 될지 미지수다.
즉, 입찰참가자수가 줄어든다고 해서 반드시 변별력이 확보되는 것이 아니고 변별력을 확보하기 위해서 입찰참가자수를 반드시 줄여야 되는 것도 아니다.
하지만 중요한 점은 변별력 확보를 위해 입낙찰 절차를 개선하고 그 절차가 제대로 작용한다면 입찰참가자수가 줄어들 것이라고 쉽게 예상 할 수 있다.

▲한국건설경영협회 송형진 팀장 :
PQ제도는 부실시공 방지를 위해서 입찰전에 공사수행능력 등을 심사해서 일정수준 이상의 능력을 갖춘 업체만 입찰에 참여토록하기 위해서 ‘93.7월에 임의규정으로 도입되었고, 최근에는 가격요소만으로 낙찰자를 선정하는 최저가낙찰제 대상공사만 의무화하고 PQ대상과 심사기준이 자율화 되었다.
다시 말해 PQ심사 기준이 각 발주기관에서 계약이행의 난이도, 이행실적, 기술능력, 재무상태, 사회적 신인도 및 계약이행의 성실도 등 계약수행능력을 평가하는 데에 필요한 요소들을 종합적으로 고려하여 심사기준을 정하도록 하고 있다.
이렇게 PQ 심사기준 등이 자율화된 상황에서 변별력 문제는 중앙부처의 판단이 아니라 각 발주기관의 몫이 되어야 한다고 본다.
이전처럼 PQ를 신청한 대부분의 업체가 PQ를 통과하는 것은 제도가 제대로 시행되고 있다고 판단할 수 없을 것이다.
또한 공사수행능력이 있는 업체가 원천적으로 입찰참가 기회를 박탈당하는 것도 문제가 있다. 각 발주기관에서는 이러한 점을 잘고려해서 적정한 심사기준을 운영할 필요가 있다.

▲경희대학교 박채규 교수:
PQ 및 적격심사의 입찰참가자수를 축소·확대하자는 문제는 제도 도입시점부터 언제나 논란이 되고 있는데, 국내 건설환경하에서 적정 입찰참가자수는 어느정도라고 보느냐? 하는 것은 경쟁의 방법, 즉 낙찰자 결정 방식에 따라 현저하게 다른 결과이므로 논란의 대상이 될 수 없다.
발주자가 입찰자들간에 실질적인 경쟁을 촉진하는 방식을 선택하면 경쟁과정에 투여되는 입찰비용과 수주가능성 등을 고려한 나머지 경쟁률이 낮아지고, 실질적인 경쟁이 없거나(적격심사) 미미한(최저가) 방식을 선택하면 운찰제의 특성을 활용하고자 하는 기업들에 의하여 경쟁률이 높아진다.
따라서 정부는 건설산업 선진화 길이 실질적인 경쟁을 촉진하는데 있는지, 허울뿐인 숫자 경쟁을 하면서 경쟁에 의하여 투명하게 낙찰자를 결정하였다고 안도할 것인지를 결정하여야 한다.

▲대한건설협회 한창환 본부장 :
최근 정부 일각에서 미국 등 선진국에서는 공공공사 입찰참가자가 공사 건당 통상 5개사 이내라는 것을 근거로, 우리나라도 발주제도 선진화를 위해 PQ심사 기준을 대폭 강화해야하며, 그 방안으로 PQ점수순으로 상위 20개사 혹은 10% 등으로 입찰참가자격을 제한하자는 의견까지 나오고 있다.
그러나, 이는 선진국과 우리나라 발주환경의 차이를 고려하지 않은 주장이라고 생각한다.
지금껏 지역제한 공사를 제외한 모든 공사를 전국의 모든 업체들이 함께 경쟁해 온 우리나라의 현실을 감안할 때, 만일 PQ심사를 강화하여 인위적으로 입찰참가자수를 축소한다면, 사실상 소수 상위업체를 제외하고는 입찰참가가 불가능해져, 담합과 대·중소업계 양극화 등 부작용이 우려된다.
따라서, 강제적으로 입찰참가자수를 줄이는 것보다 발주기관의 재량을 강화하여 적정한 입찰참가자수를 유지하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.
’01년〜’11년간 최저가공사의 평균입찰자수는 공사특성별로 큰 차이(발전 5.3개, 플랜트 11.7개, 공항 13.5개, 준설 14.1개, 댐 15.0개, 항만 21.0개, 철도 21.7개, 교량 28.0개, 조경 29.3개, 건축 42.0개, 수도 47.8개, 도로 52.5개사 등)가 있으며 이는 그동안 발주기관별로 공사특성에 따라 PQ 심사기준을 다양하게 운용토록 한 결과라 할 수 있다.
이를 볼 때, 앞으로 발주기관이 공사종류·규모·특성·난이도 등에 가장 적합한 입·낙찰방법 및 심사기준 등을 자율적으로 운용할 수 있게 된다면, 일률적인 PQ 변별력 강화가 없이도 입찰참가자수를 공사특성별로 적합하게 유지할 수 있으리라 사료된다.
한편, 적격심사제는 매 입찰 건당 300여개 업체가 참여하며, 이들 중 거의 대부분이 ‘공사수행능력’ 평가에서 만점을 받고 있는 것이 사실이다.
다만, 간과하지 말아야 할 점은 이 중 단독으로 만점을 받을 수 있는 업체는 전체의 12%에 불과할 정도로 현행 적격심사 변별력이 결코 낮지 않다는 점이다.
이에 불구, 평균 300여개 업체가 참여하게 되는 이유는 공동도급을 통한 실적보완, 그리고 각종 정책추진 효과거양을 위한 신인도 가점 운용 때문으로 보인다. 그럼에도 적격심사 변별력만을 일방적으로 강화한다면 중소건설업체는 공동도급을 위해 대기업 등 상위 업체에 더욱 종속되어 대·중소 공생·상생 정책에 역행하는 결과를 초래할 수 밖에 없다.
따라서, 적격심사제 변별력 강화 문제는 현행 공동도급 제도 등과 연계하여 검토되어야 할 것으로 생각된다.

▲사회 김덕수 기자 :
최근 기획재정부는 적격심사낙찰제의 운찰제 문제를 이유로 입찰가격 평가방식을 개선하고 공사수행능력평가의 변별력을 강화하는 등 종합적인 개편방안을 내놓은 바 있으나, 건설업계의 반발이 거센 상황임. 정부의 적격심사 개선안에 대한 진단 및 보완방안은.

▲이양승 박사 :
첫 번째 질문에서도 이미 이슈가 되었듯이 한국 건설산업에 있어 변별력 강화는 매우 중요한 화두로 떠올랐다.
이에 따라 기재부 역시 나름대로 개선책을 내놓은 것 같다.
주요 내용은 낙찰하한선을 보장하는 대신 저가 투찰에 있어 제한을 두는 것이고, 공사수행능력 평가를 강화하겠다는 것이다.
이 공사수행능력 평가를 강화한다는 의미는 업체의 공사실적, 보유된 기술자의 능력 등이 큰 변수로 작용할 것이기 때문에 중소규모 업체는 회사 운영에 어려움을 겪게 될 가능성이 크다.
기재부의 개선안에서 예산절감의 의지도 읽혀진다.
예산절감과 변별력 강화를 위해 개선책을 내고 노력하는 모습은 높이 평가할 만한 하지만 그 변별력 강화가 자칫 수주 양극화 문제를 심화시킬 가능성이 있어 우려가 되는 부분이 있다.
급격한 정책변화가 부작용을 불러일으킬 수도 있다는 점도 상기할 필요가 있다.

▲유 현 이사:
정도의 차이일 뿐 설계내용과 관계없이 다른 요소가 작동되서 수주를 하는 T/K든 공종기준가격 대비 부적종 공종 개수 초과여부에 따라 낙찰자가 결정되는 최저가든 모든 입찰제도에는 운찰제적 성격이 포함되어 있다.
그러나 많은 제도 중 매번 적격심사제만 운찰제 도마위에 올라가는 이유에 대해서는 단순하게 낙찰율를 내리겠다는 속내로 파악될 수 밖에 없다는 것이 업계의 시각이다.
물론 최근에는 적격마저도 손실을 보는 공사가 많이 생겼지만, 그나만 적격심사제는 P.Q기준을 통과한 적정업체가 폭리를 취하는 것도 아닌 적정가격으로 수주를 하는 유일한 입찰방식이다.
임의적인 입찰가격 산정방식 변경으로 낙찰률을 낮추기 보다는 공사시공 사후평가 항목 등을 첨부한 평가요소의 보완으로 적격심사제의 질적 향상을 도모함이 맞을 것 같다.

▲서정철 팀장 :
현재의 적격심사 공사는 대형업체들 보다는 중소기업들에게 관심 높은 공사다.
특히 지역 업체들의 반발이 큰 것으로 알고 있는데 이들이 우려하는 것은 적격시장의 최저가화에 따른 적자수주 및 변별력 확보를 위한 제도개선이 일부 경쟁력 있는 유력 중견업체에 만 혜택이 돌아가는 것을 우려하는 것이라고 본다.
업계의견이 충분히 반영되어 기술력과 실적이 공생할 수 있는 제도개선이 이루어져야 할 것으로 본다.

▲송형진 팀장 :
적격심사제에 대해서 ‘운찰제’라는 비판을 많이 제기했고, 동 제도의 개선이 필요하다는 입장을 견지해왔다.
그래서 이를 개선하고자 하는 정부의 취지도 충분히 이해가 된다.
하지만 건설업계가 전체적으로 어려운 상황에서 적격심사제 적용 공사의 낙찰률이 떨어진다는 것은 업계에서 쉽게 받아들이기 어려운 내용이다.
이러한 점을 감안해서 적정한 낙찰율이 유지되는 방향에서 제도가 유지될 필요가 있다고 본다.

▲이진국 상무 :
정부가 개선하려고 내놓은 적격심사 개선안은 저가 투찰을 유도하고 발주자의 주관적 심사로 인해 낙찰자에 대해 특혜의 소지가 발생하여 공정성 및 투명성에 문제가 있는 제도이다. 어려운 건설업의 여건과 최저가, 턴키를 포함하여 수익성 있는 공공공사가 없는 가운데 수익을 보장하는 유일한 발주방식 마저 없어 진다면 적격시장을 주력하는 중,소기업체는 설 자리마저 잃게 될 것이다.
적격심사 개선안은 일단 유보하고 향후 건설산업의 상황을 보아가며 진행하는 것이 옳을 듯 싶다.

▲박채규 교수 :
정부의 적격심사 개선안으로 현행의 운찰제 문제를 개선하여야 한다는 점, 그러하기 위해서는 입찰가격 평가 방식과 공사수행능력 평가의 변별력을 강화하여야 한다는 것에 전적으로 동의한다.
다만, 입찰가격 평가 방식에 있어서 첫째, 발주기관에서 순 공사비 수준을 고려하여 산정하는 최저 실행가격 산정에 가이드라인(예, 최저가 입찰에서 실시하는 실적공사비, 법정경비 준수 등)이라도 정하여 업계가 오해(최저가 확대 효과) 할 수 있는 요인을 제거하였어야 한다.
두 번째로 발주자의 예정가격(기초가격)을 비공개 하는 경우 입찰참가자들의 입찰 부담이 최저가 입찰보다도 높아지는 결과를 초래하여 중·소건설업체의 수주시장을 잠식한다는 비난을 불러올 수 있다는 측면을 보완하였으면 한다.
현재 실시하고 있는 설계·시공분리입찰의 경우 총액입찰(100억미만)→내역입찰(100억이상~300억미만)→최저가Ⅰ(내역수정 300억이상)→최저가Ⅱ(순수내역, 발주자 선택)의 순으로 업체의 입찰부담이 가중되는데, 최저가Ⅰ(내역수정)에서도 공개(제공)하는 발주자의 기초가격을 내역입찰에서 비공개 하면 중·소건설업체의 입찰참여는 제한적일 수 밖에 없다.
또한 발주자가 산정하는 최저 실행가격에 대한 사후평가 및 모니터링도 불가하여 발주자의 부당한 행위를 제어할 수 있는 기능도 상실할 수 있다.
허나, 발주자가 산정하는 최저 실행가격은 낙찰자 결정전까지 비공개하여야 운찰제 문제(신기술 개발 저해, 양화가 악화 구축, 페이퍼 컴퍼티 양산 등)를 해소할 수 있으며, 그 과정에서 발생하는 비리문제는 철저한 관리 및 처벌을 통하여 점진적으로 해결하여야 한다.

▲한창환 본부장 :
최근 기재부는 변별력 강화와 운찰제 개선을 명목으로 300억〜100억원 구간 적격심사제 개선을 추진 중에 있지만, 이는 다음 두 가지의 근본적인 문제점이 있다.
첫 번째 문제는 기재부가 작년 최저가낙찰제 확대유보시 국회와 맺은 약속을 일방적으로 파기했다는 것이다.
작년 12월28일 국회는 5개의 최저가제 확대유보 의원입법안을 폐기하는 조건으로, 정부에 최저가제, 적격심사제 등 현행 입·낙찰제도의 성과분석과 개선방안을 각 부처합동으로 마련하여 2013년 6월말까지 보고토록 하였으나, 기재부는 국회의 결정을 무시하고 현행 입·낙찰제도에 대한 성과분석 없이 적격심사제를 개정하려 하고 있다는 것이다.
고작 1년간의 시행(’14년부터는 100억원이상으로 최저가낙찰제 확대예정)을 위하여 적격심사 제도를 전면 개편하여 모든 발주기관의 시스템을 바꾸고 중소건설업체의 부담을 가중시키려는 의도에 대하여, 대다수의 중소건설업체들은 작년 전체 건설업계의 반발로 최저가제 확대가 무산된데 대한 보복차원으로서, 적격심사제 개선이라는 명분으로 올해부터 100억이상 공사에 최저가제를 실시하려는 기재부의 ‘꼼수’로 여기고 있다.
두 번째 문제는 기재부 개선안은 상당수 중소건설업체들의 입찰 참여기회를 박탈하여, 페이퍼컴퍼니가 아닌 조달청 4〜7등급에 해당하는 지역경제의 버팀목이 되는 건실한 중소건설업체들을 건설시장에서 퇴출하는 심각한 사태를 야기할 수 있다는 것이다.
사안의 심각성을 인지한 지역 중소건설업계의 격렬한 반발로 지난 5월 적격심사 개정안 지역 순회설명회는 호남권, 경남권, 경북권에서 개최가 무산되었고, 수도권 설명회는 개최가 취소되었으며, 그나마 열린 충청권 설명회는 정부에 대한 성토장을 방불케 하였다.
따라서, 지난해 국회에서 결정된 바와 같이 적격심사제, 최저가낙찰제 등 현행 입·낙찰제도의 성과분석을 우선 시행, 동 분석결과를 토대로 적격심사제 개선방안을 마련해야 한다고 생각한다.

▲사회 김덕수 기자 :
‘적정 낙찰률’은 입·낙찰제도의 오랜 핵심 논쟁사안으로, 시민단체나 정부는 최저가공사의 낙찰률을 적정 낙찰률로 보는 반면, 건설업계는 동 낙찰률로는 적정 실행률 확보가 불가능하다고 주장하고 있다.
건설공사의 예산 및 예정가격 산정체계와 실제 현장에 투입되는 물량 및 비용을 고려할 때, 현행 입·낙찰방법별 낙찰률은 적정한 수준인지.
적정하지 않다면, 적정 공사비가 투입되도록 하기 위한 방안은.

▲서정철 팀장 :
적정낙찰율은 없다고 본다.
개별 PJ마다 현장상황, 자재가격, 난이도 등에 따라 다르다.
결국 적정낙찰율은 기업이 공사수주시 적정이윤을 남길 수 있는 율이 적정낙찰율이라고 볼 수 있다.
또한 턴키공사와 최저가공사의 설계품질이 근본적으로 다르므로 비교의 대상이 잘못된 것이다.
삼성 갤럭시S3는 90만원이지만 다른 스마트폰은 공짜로도 살 수 있는 논리와 마찬가지다.
건설협회 자료를 보면 건설업의 매출액영업이익율이 2007년도 6.4%에서 2011년도 2.9%로 추락했다.
2011년 전 산업 평균도 5.3%인데 이를 보면 현 제도하의 낙찰율이 저가 낙찰율이라고 볼 수 있다.
적정 이윤을 보장할 수 있게 낙찰제도가 바뀌어야 된다.
방법은 간단하다.
턴키의 경우는 우선 발주물량을 엄선하여 축소하더라도 확정가격 최상설계방식의 도입이 시급하고 또 다른 측면에서는 적정투찰율이하는 과거와 같이 가격점수 감점제를 도입하는 것도 고려해 봐야 한다.
최저가 방식은 실적공사비 제도의 보완 또는 공종기준금액 산정시 설계금액의 비율을 상향하는 등의 제도적 보완이 요망된다.

▲박채규 교수 :
입·낙찰 방법별 적정한 수준의 낙찰률이라는 수치가 경쟁을 원칙으로 하는 낙찰자 결정기준 제도와 계약금액은 예정가격 이하라는 상한선을 정하고 있는 한, ①적정한 예정가격 산정 여부를 검증할 수 있는 시스템을 구축하여 운영하고 있는지, ②입찰금액이 실질적인 경쟁에 의한, 건설업을 지속할 수 있는 가격인지 여부를 결정권자인 발주자가 실천하고, 판단하는 방안 외에 무엇이 있겠는가?

▲유 현 이사 :
건설업은 수주산업이다.
낙찰자 결정방식이 확정되는 순간 업체는 모든 시스템을 수주모드로 전환시킨다.
현재 최저가 공사의 낙찰율은 공사실행과 관계없이 낙찰 탄착군대로 진입하기 위한 업체들이 던진 화살자국이다.
오죽하면 최저가 현장의 모 교량기술자가 자기 가족만큼은 그 다리를 건너지 말라고 했었겠는가?
순공사비에 법정수준의 일반관리비에 및 최소한의 이윤은 확보할 수 있어야 적정가격이라고 본다. 현재 수준은 순공사비에도 못미치는 선이다.
실행저조의 가장 큰 원인중의 하나가 실적공사비 산정방식이라 생각한다.
조달청 토목공사 평균 원가구성항목을 보면 전체 원가금액의 23.4%를 실적공사비 항목이 차지한다.
그런데 이 실적공사비는 낙찰위주의 비정상적인 투찰금액의 기준이 되어 있어서 보정계수로도 잡히는 않는 아래로 수렴하는 비현실적인 공사비가 문제점이다.
공사에 실제로 투입되는 실적공사비 항목은 투찰율이 반영 안되게 실행가격 자체로 가져갈 수 있도록 Fix 항목으로 설정해야 한다.

▲이진국 상무 :
정부가 산정한 공사 예산 선에서 낙찰자가 결정되어야 적정한 공사비가 아닐까 생각된다. 만약 그렇지 않다면 공사예산을 산정하는 정부의 기준이 잘못된 것이 아닌가?
이런 정부의 오류가 낙찰율에 대한 오해를 발생시키고 이는 건설업의 특성을 모르는 국민들에게 건설업체에 불신을 가져오게 만들고 이는 3D산업에서 묵묵히 일하는 건설인과 건설산업의 미래를 불투명하게 만드는 것이다.
국민과 건설인 모두가 이해하고 공감할 수 있는 정부의 정책에 대해 근본적인 고민이 필요하다.

▲이양승 박사 :
적정낙찰률이라고 보기 힘들다. 이론적으로 간단하다.
최저가낙찰제는 게임이론에서 출발한 것으로 제도이론에 바탕을 두고 있다.
업체가 보유하고 있는 시공능력이나 비용 절감 능력등을 타자가 알 수 없으니까 제도를 고안해낸 것이다.
즉, 이 제도에 따라 경쟁을 시켜보면 업체 스스로가 스스로에 대해 알기 때문에 감당할 수 있는 범위 내에서 공사를 수주하려 할 것이다.
따라서 이론에 따르면 적자도 발생해선 안되고 건설업 내부에서 이 제도를 둘러싸고 어떠한 불평, 불만도 터져 나와선 안된다.
현 최저가 제도 하에서 형성된 낙찰률이 적정낙찰률이라고 가정해보자.
그렇다고 한다면 모순이 남는다. 적정낙찰률하에선 어느 누구에게서도 불평, 불만이 나와선 안되기 때문이다.
적자공사를 수주한다는 것이 상식적으로 말이 안된다고 주장하는 사람들이 많다.
하지만 한국 건설 산업 환경에선 경제학적으로 말이 된다. 왜냐하면 적자 수주가 미래가치를 동반하기 때문이다.
현재 적자 공사를 수주하더라도 그 적자공사를 통해 공사 실적이 보완된다면 미래에 수주할 가능성이 높아지고 이는 경영수익에 대한 불확실성이 줄어드는 것을 의미하기 때문이다.
또한 업체의 고정비용도 적자수주 현상을 부추기는데 한 중요한 요인이 된다.
고정비용이란 기업을 운용함에 있어 생산 요소 투입과는 무관하게 반드시 지출되어야 하는 비용을 말한다.
따라서 공사수주가 변동비용을 커버하고 고정비용을 조금이라도 상쇄할 수 있다면 설령 그 공사가 적자라 할지라도 수주를 마다할 이유가 없다.
이러한 상황에서 경쟁에서 입각해 공사를 수주했기 때문에 그 낙찰률이 적정하다는 논리는 완전치 못해 보인다.

▲송형진 팀장 :
2008년에 새정부 국정목표 중의 하나였던 ‘예산 10% 절감’을 위해서 ‘공공사업비 절감 방안’이 발표되면서 전체적인 공공공사에서 가격경쟁을 통한 낙찰율이 떨어지는 상황이 발생하였고, 지금까지 그 정책은 유지되고 있다고 보여진다.
이와 같이 낙찰율 하락에 의한 단기적인 예산 절감은 건설기업의 수익성에 악영향을 주었고, 관급공사 위주의 건설업체에게는 치명적인 영향을 끼쳤다.
침체되어 있는 건설업계의 전체적인 활력을 제고하기 위해서는 역량있는 건설업체가 적정한 가격으로 공사를 낙찰받을 수 있는 것이 중요하다.
그래서 이른바 ‘낙수효과’를 통해서 관련 협력업체와 건설일용노동자들에게 그 활력이 제대로 전달될 수 있도록 하는 것이 필요하다.
그러기 위해서는 예산절감의 세부적인 정책 방향이 수정되어야 할 것이다.
낙찰률 하락이라는 단기적인 목표보다는 혁신과 생산성 제고를 통해서 궁극적인 예산절감 방향으로 전환되어야 할 것이다.
이런 분위기에서 발주기관이 공사비를 일방적으로 삭감하는 관행은 개선될 수 있을 것이다.

▲한창환 본부장 :
결론부터 말씀드리면, 최근 인하대 연구결과(’12.1)에 따르면 최저가공사의 실행율은 104.8% 수준으로 공사계약금액이 실투입비에도 못 미치는 것으로 나타났다.
이는 현재 공사비산정기준과 낙찰율로는 이윤, 일반관리비는 커녕 재료비, 노무비, 경비를 합산한 직접공사비에도 부족하다는 의미다.
그간 정부는 막연히 예정가격과 낙찰가격간 격차 발생이 품셈 과다산정 등으로 예정가격이 부풀려져 있기 때문으로 인식하고, 품셈 현실화와 실적공사비 적용확대를 통한 예정가격 하락에 초점을 맞춰왔다.
이에 따라, 물가는 ’04년에 비해 약 40% 상승한 반면, ’11년 공사비 산정기준은 ’04년에 비해 오히려 평균 15.7%(표준품셈 3.7%↓, 실적공사비 12.0%↓) 하락하였다.
실제 ’06년 착공한 ‘ㅇㅇ시 국도대체우회도로 건설공사’에 ’05년도와 ’11년도의 표준품셈과 실적공사비를 적용하여 공사비를 비교해보면 ’05년 1천323.6억원 → ’11년 1천196.7억원으로 9.6% 하락된 것을 확인할 수 있다.
문제는 공사비 산정기준이 하락된 만큼 낙찰율이 상향되었어야 하나 최저가 등 가격경쟁 위주의 낙찰제도가 전혀 개선되지 않아 최저가공사의 평균 낙찰율은 70%초반에서 제자리걸음을 하고 있다는 것이다.
이제 정부는 낮은 낙찰율을 더 이상 입찰자의 탓으로만 돌리지 말고, 근본적인 해결책으로서 가격경쟁 위주의 낙찰방식을 품질 및 안전 그리고 유지관리비용 절감에 중점을 둔 발주기관 베이스의 선진국형 최고가치 낙찰제도로 전환하는 것에 대하여 심각한 고민을 해야 할 때가 아닌가 생각한다.

▲사회 김덕수 기자 :
건설업체의 견적능력 향상을 목적으로 순수내역입찰, 물량내역수정입찰이 도입되어 운용되고 있으나, 순수내역입찰은 시행사례가 전무하고, 물량내역수정입찰의 경우 물량삭감만 유도하는 제도로 견적능력 향상과 무관하다는 비판이 일고 있다.
현행 내역입찰제도의 문제점과 개선방안은.

▲송형진 팀장 :
물량내역수정입찰제는 순수내역입찰제를 본격적으로 운영하기 이전에 건설업체들의 견적능력 향상을 위해서 발주기관이 작성한 물량내역서를 수정해서 입찰에 참여토록 하는 제도로 도입·운영되었으나, 물량 증가는 허용하지 않고, 물량 삭감만 유도한다는 비판을 받고 있다.
물량내역수정입찰제는 기형적인 제도라고 보여진다.
왜 이 제도가 도입되었는지 많은 의문점이 있다.
과도기적 형태로 운영되는 것이 필요하다는 주장도 있지만 굳이 그럴 필요가 있었는지 잘모르겠다.
차라리 부분적 순수내역입찰이 실험적인 방안으로서는 더 좋았지 않았을까 라고 생각을 해본다.
한편, 순수내역입찰제의 본격적인 운영에 대해서도 사실상 내역서 산출을 외부업체에게 용역을 주고 있는 상황에서 입찰비용만을 상승시킬 것이라는 문제제기가 있는 상황이다.
자체 견적능력을 갖추고 있는 건설업체가 소수에 불과한 상황이고, 그 업체를 포함해서 대부분의 업체가 내역서 작성을 외부에 의뢰하고 있는 상황에서 ‘건설업체의 견적 능력’은 참으로 요원한 숙제처럼 느껴진다.

▲이진국 상무:
현행 물량내역입찰제와 순수내역입찰제는 적정한 공사비 산정이나 품질 보장이 어려운 입찰제도이다.
이는 물량내역입찰제나 순수내역입찰제는 견적 형태에서 대안입찰과 턴키, 기술제안과 유사한 방식을 가지면서 목적물과 무관하게 저가 투찰이 낙찰자 결정에 중요한 역할을 하기 때문이다.
건설기술이나 견적능력의 향상이 아닌 발주자의 의지를 통하여 낙찰자가 결정되는 두 제도는 폐지하고 턴키나 대안, 기술제안입찰을 보다 적극 활용하는 것이 건설산업 발전에 도움이 될 것이다.

▲유 현 이사 :
결과는 예견했던 대로다.
물량삭감만 유도하는 제도일 뿐 아니라 최근에는 물량은 그대로 두고 수십억 공사도 1원에 투찰하는 등 제도를 악용하는 사태까지 발전돼 이 제도의 실패는 입증된 것 같다.
순수내역입찰제는 물량내역수정입찰제를 전 공종에 확대하는 방식이다. 순수내역입찰제를 적용해야할 수준의 공사는 T/K방식을 적용하면 될 것이다.
검증도 되지 않은 제도 일단 도입부터 하고 아니면 말고 식의 접근은 더 이상 곤란하다.
업계가 고민해서 투찰할 수 있고 각 업체만의 기술력이나 장점이 비용절감으로 연결되도록 하는 평가시스템을 구축해야 한다.

▲서정철 팀장 :
기본적으로 입찰업체의 견적능력 향상을 위하여 도입하였지만 단순히 인위적인 소요물량 삭감을 통해 저가 경쟁을 유발하고 있는 상황이다.
설계도를 보고 물량을 산출하는 단순작업에 불과한 제도로 도입 초기부터 업계의 거센 반대에도 불구하고 시행되었고 현재 업체들의 운영상황을 보면 대부분의 업체들이 입찰시 적산업체에 용역을 주어 물량을 산출하고 있다.
이는 엄청난 인력과 비용의 낭비다.
우선 적산업무가 기술력제고와 전혀 무관 한 것이다.
또한 단순 누락된 물량이나 부족한 물량 등을 적정하게 수정할 경우 입찰가격이 높아져 가격경쟁력이 하락 하게되어 적정한 물량내역수정이 이루어지기 힘든 것이 현실이다.
도입초기에 과도한 물량수정입찰에 대하여 발주처의 주관적 판단과 업체들의 이의제기로 제도의 취지가 퇴색되었다.
현재는 수요기관이 물량수정내역에 대한 질의회신 시 대부분 확정수량을 공개하므로 물량수정 허용공종이 한정되어 있기에 물량내역수정내역의 업체간 변별력이 축소됐다.
결국 물량내역수정 입찰제도는 도입취지와는 다르게 적용되고 있으며 허용공종의 축소로 인하여 제도로서의 의미가 퇴색되어 지는 것으로 판단되어 조심스럽게 제도 폐지를 건의한다.
업체들의 기술력제고와 건설산업의 전문화를 위해 1천억이상 대형공사에 대하여 순수내역입찰과 기술제안이 융합된 제도의 도입이 필요하다고 생각된다.
각 PJ별 공사특성에 맞춘 전문화된 업체들이 창의적인 설계제안과 신기술. 신공법제안을 통해 PJ의 설계상, 시공상 문제점에 대하여 검토하고 이에 대한 대안을 제시하여 입찰에 참여하고 발주자는 가격과 기술의 적정한 조화를 통하여 낙찰자를 선정하는 방식의 입찰제도 도입이 검토되어야 된다.

▲이양승 박사 :
물량내역수정입찰은 본래의 취지와는 다르게 사실상 물량삭감을 통한 가격경쟁 형태로 전개되고 있다.
즉, 물량내역의 오류를 수정하여 보다 완전한 설계도서를 만들 수 있는 제도상의 이점이 있음에도 불구하고 현실적으로 물량내역 오류 수정 과정에서 입찰 단가가 상승할 수 있고 이는 다시 낙찰 가능성 저하로 이어질 수 있기 때문에 제도의 본래 취지가 잘 실현되지 못하는 경향이 있다.
또한 물량내역서 작성 과정에서 적산, 견적 업무가 증가되면 입찰비용이 늘어나는 결과를 초래해 중소업체의 입찰 참여가 더욱 어려워지게 할 수도 있다.
그 외에도 설계변경 리스크가 낙찰자에게 전가된다는 것도 업체에겐 부담이 되는 부분이다.
물량내역수정입찰제가 제대로 기능하기 위해선 물량내역 오류를 수정할 시 그에 대한 인센티브가 필요하고 좀 더 세밀한 적산 작업을 장려하기 위한 제도적 장치가 필요하다.
즉, 입찰비용이 더 들어가는 만큼 기대수익이 높아지는 효과가 있을 때 업체들로 하여금 자발적인 노력을 기대할 수 있기 때문이다.

▲한창환 본부장 :
발주기관의 심사부담 등으로 순수내역입찰제로 발주된 공사는 아직 한 건도 없는 상황이다.
또한, 순수내역입찰의 과도기적 형태로 발주자가 교부한 물량내역서를 참고하여 입찰참가자가 물량을 작성(수정)하도록 하는 ‘물량내역수정입찰제’가 ’12년부터 300억원이상 공사에 의무적용되고 있지만, 동 입찰제도는 다음과 같은 큰 문제점들을 가지고 있다.
우선 ‘물량내역수정입찰제’는 최저가낙찰제와 결부되어 운용됨에 따라 물량삭감만 가능하다.
즉, 업체들은 발주기관 교부 물량내역서보다 물량을 증가시킬 필요가 있는 경우에도 낙찰받기 위해 물량증가 수정(투찰금액 상승)을 기피하고, 물량삭감 수정(투찰금액 하락)만 가능한 상황으로, 정확한 물량산출을 유도하여 견적능력을 향상시키고자 하는 제도의 도입취지가 유명무실해진 상태다.
또한 설계를 한 설계사가 물량내역수정에도 개입함에 따라 설계사에 대한 입찰참가자들의 결탁 소지가 있으며, 물량내역 작성에 상당한 견적비용(업체당 2〜3천만원)이 소요되어 입찰비용 부담만 가중시키고 있다.
따라서, 당초 도입취지 달성이 불가능하고 부작용만 유발하는 ‘물량내역수정입찰제’는 폐지해야 한다.

박채규 교수:  

물량내역수정입찰이라는 제도를 제대로 시행해 본 적은 있는가?

내역수정입찰이면 내역수정을 적정하게 하였는지를 평가하고 통과된 업체에 한하여 낙찰자를 결정하면, 내역수정에 총력을 다할 것이나, 통과여부와 상관없이 2단계인 최저가 심의를 통과하여야 한다면, 입찰자는 2단계 심의에 집중하고, 그 심의가 물량삭감만을 유도하고 증가시키는(사실상은 바로잡는 것임) 경우 탈락에 가능성이 높아 진다면, 제도에 실패는 예견된 것이였다.

물량내역수정입찰의 도입 취지가 적산능력 향상에 있다면 그 취지에 부합하는 운영이 이루어져야하고, 그 범위안에서 저가 심의가 이루어져야 하는 것이 당연한 것 아닌가?

지금의 저가심의가 고착된 적산시스템을 그대로 준수하면서 사유서를 작성하였는지 여부에 따라 낙찰자가 결정되는 것이지, 업체의 창의성이나 신기술(시공방법에 한함)이 적용될 여지가 없지 않는가?

 ▲사회 김덕수 기자 :
최근 발주자의 주관적심사와 관련한 공정성 문제가 도마위에 오르내리고 있다.
평가 변별력을 확보하기 위해서는 주관적심사 확대가 필요한 반면, 발주기관들은 잇따른 비리 문제로 인하여 최저가공사의 저가심사를 계량화하고 턴키·대안입찰의 발주축소 및 가격경쟁 강화 등 주관적심사 자체를 회피하거나 신인도 감점 등 제재를 강화하려는 추세다.
평가 변별력을 확보하면서 심사의 공정성을 유지하기 위한 방안이 있는지.

▲유 현 이사 :
업계가 비리에 노출될 개연성이 있는 제도도입은 당초부터 신중했어야 했다.
T/K 시장이 활황일 때에는 난이도가 낮은 일반공사들이 긴급을 이유로 수없이 발주 됐고 심지어는 100억 미만 공사까지도 T/K 이름표를 단 적도 있다.
특별한 신기술, 신공법이 필요치 않은 공사는 기술력의 범주를 정해 가능한 한 객관화 시키는 것도 한 방법이라고 본다.
대신 항상 문제가 되는 창의성을 평가하는 주관적인 부분은 임팩이 크지 않은 선에서 일부 첨가하는 정도다.

▲이진국 상무 :
턴키, 대안공사의 경우 확정가격 최상설계, 설계적합 최저가방식을 적극 활용하는 것과 최저가 공사의 경우 LH처럼 객관성을 가지거나 1단계 공종심사로 낙찰자를 결정하는 것도 한 방법으로 보여진다.
최저가 공사의 경우 PQ심사 및 1단계심사로 변별력을 가지고 2단계 심사로 객관성을 확보하며, 턴키는 확정가격 최상설계를 통해 품질을 확보하면서 평가 변별력을, 설계적합 최저가는 예산을 절감하면서 심사의 공정성을 유지할 수 있다.

▲서정철 팀장 :
평가관련 문제들이 많은 것은 사실이다.
이에 국토부 주관으로 각 평가기관들이 공정한 심사를 위하여 제도환경을 마련하는 것으로 알고 있다.
발주처와 동업체들이 공정한 평가제도가 정착 될 수 있도록 좋은 제도를 만들고 잘 지켜지도록 노력하여야 할 것이다.
그러나 이러한 문제를 해결하기 위하여 어떠한 엄격한 제도를 만들더라고 현재의 건설업계 상황에서는 공정성과 관련된 문제점은 계속 발생 된다고 생각된다.
근본적으로 한 공사에 입찰가능한 회사가 30~50개이상 되는 치열한 입찰시장구조라면 이는 우선적으로 입찰참가자격에 대한 PQ변별력이 없다고 봐야 된다.
이것이 평가에 있어 평가변별력 상실과 연계가 된다고 본다.
PQ제도는 입찰참가자의 변별력을 객관적이고 공정하게 강화 할 수 있는 제도다.
참가자수를 늘려놓고 사후적으로 변별력과 공정성을 강화하는 것 보다는 사전적으로 PQ강화를 통화여 경쟁력 있는 업체로 참여자수를 축소한다면 낙찰자선정과정상의 많은 문제점을 사전적으로 해결 할 수 있다고 본다.
이를 위해서는 획일화된 PQ기준을 탈피하여 발주처별 PQ 재량권을 부여하여 PJ 특성에 맞춘 전문화되고 섬세한 PQ기준을 만들어 PJ참여시에서부터 변별력을 부여해야 된다고 생각된다.
그리고 나서 심사를 수행하며 그 과정상에 공정성에 위배되는 상황이 발생되는 경우 강한 제재가 필요하다고 본다.

▲박채규 교수 :
평가변별력을 확보하는 것은 전문가가 평가하여야 하는데, 지금 우리의 전문가는 계약목적물에 대한 사전 연구 검토가 어느 정도 이루어 졌느냐에 있는 것이 아니라, 학위와 자격증 여부에 따라 구분되어 진다.
더구나 평가위원 개개인이 자신의 평소 업무가 평가목적물과 평가 내용에 일치하느냐고 반문한다면 그렇다고 답할 수 있는 평가위원이 몇이나 될까?
답은 계약목적물에 대한 사전 연구 검토가 되어있는 발주자내 담당자들이 충분한 시간을 두고 평가하여야 한다는 것이다.
인사권자의 권력남용 등의 문제점은 감사 또는 사정기관을 활용하여 장기적 관점에서 해결하여야 할 문제이지 한두 건의 비리 문제로 회피하거나 다른 대안을 강구한다는 것은 너무 성급한 처방이 아닐까.

▲한창환 본부장 :
심사항목이 계량화 되어있는 객관적 심사에 비해 주관적 심사가 심사위원에 대한 로비 등 여러 문제점을 발생시키고 있는 것이 사실이다.
이는 연고와 정에 약한 우리 사회문화 속성상 쉽게 고치기 힘든 점이라 생각한다.
이런 우려가 반영되어, 우리나라는 국가계약법령(계약예규)에 공사금액별 낙찰방법, 평가요소, 배점 등 발주방식 세부기준이 구체적으로 규정되어 있어, 국가계약법령을 적용 또는 준용하는 발주기관은 공사발주에 대한 재량권이 거의 없는 것이 현실이다.
따라서, 우리 발주기관들로 하여금 공사의 특성에 맞는 입·낙찰방식을 선택, 책임운영토록 하여, 발주사례 성과 및 시행착오 노하우 축적을 통해 특성에 맞는 평가요소를 발굴, 이를 계량화·객관화 시키는 것이 중요하다.
또한 발주기관의 재량권을 강화하되, 부정에 대한 감시와 적발시의 공정한 처벌이 꾸준히 병행된다면 우리 국민의식의 성숙 수준을 감안할 때, 우리나라도 공사금액에 따른 획일적인 발주방식에서, 각 발주기관과 공사별 특성에 맞는 가치지향적인 발주제도로 변화하는 것이 불가능하지만은 않을 것이다.

▲이양승 박사 :
하나의 정확한 사실을 두고 주관과 객관은 실제 많이 다르지 않다.
객관이란 여러 개의 다른 주관들이 모여 형성이 되는 것이고 나의 주관 역시 언제든지 객관이 될 수 있기 때문이다.
이러한 메카니즘을 두고 주관적 평가가 중요하다 또는 객관적 평가가 필요하다는 등의 주장은 그렇게 큰 의미를 갖지 못한다.
객관성에 집착해 계량화에 치중하다 보면 내용보다 형식에 얽매이는 결과가 초래될 수 있다.
또한 주관성에만 의존하다보면 판단이 불공정, 독단으로 흐를 수 있다.
따라서 보다 중요한 문제는 사실 파악을 어떻게 얼마나 할 수 있느냐일 수 있다.
방법은 의외로 간단할 수 있다.
각각의 주관을 객관화하면 된다.
심사위원들에 의한 심의 내용, 심사위원들에 관한 모든 사항들, 그리고 그 논리적 근거 등을 모두 공개해서 투명화하면 된다.

▲송형진 팀장 :
최저가낙찰제는 가격경쟁을 하는 것인데, 저가심사제 등으로 인해서 너무 복잡해져 있다.
가격경쟁을 하는데 이렇게까지 복잡해야 하는 것인지 의문이 든다.
물론 저가투찰을 방지하기 위해서 필요한 측면이 있다는 것도 어느 정도 수긍이 되는 측면도 있지만 가격경쟁은 단순하게 가는 것이 필요할 듯하다.
저가투찰 문제는 보증기관에서의 보증서 발급 등으로 풀어질 수 있다.
턴키공사 등은 최근 입찰담합, 뇌물수수 등의 비리 문제가 있었다.
그 영향으로 발주 자체가 취소되거나 최저가낙찰제 등 다른 발주방식으로 발주되거나 될 예정인 것 같다.
이러한 상황에서 평가의 변별력을 확보하고 공정성을 유지하기 위한 노력은 매우 필요하다.
어떤 제도는 좋고 어떤 제도는 나쁘다는 것은 없다고 본다.
지구상에 운영되고 있는 모든 제도는 법적 테두리내에서 허용될 필요가 있다.
이러한 바탕에서 각 발주기관에서 시설물의 기술적 특성과 현장 여건 등을 고려해서 적정한 평가기준을 설정하고, 이를 기준으로 발주기관의 자기책임으로 낙찰자를 결정하면 되는 것이 아닌가 생각한다.
추가 부연하자면 공정성 등을 이유로 발주기관의 재량권이나 발주역량을 훼손하는 방향은 지양되어야 하겠다.

▲사회 김덕수 기자 :
선진국의 경우 입·낙찰제도의 운용에 있어 발주자와 보증기관의 역할이 매우 발전되어 있다.
반면, 국내의 경우 건설업체의 책임만 강조하는 형태로 제도가 운용되고 있다는 비판이 있다.
발주자, 보증기관, 건설업체의 역할은 어떻게 규정되고 발전되어야 하는지.

▲서정철 팀장 :
우리나라는 건설업체인 조합원들의 출자로 만든 독점적인 공제조합을 중심으로 운영되고 있다.
조합원인 건설업체들이 고객이면서 주주이기도 하기 때문에 엄격한 신용평가나 담보를 기준으로 보증서를 발급하는 것이 아니라 조합원의 출자한도에 따라 거의 자동적으로 보증서가 발급되는 구조다.
반면 미국의 보증기관은 500여개에 달하고 보증기관은 건설업체에 대한 철저한 계약이행능력을 점검하여 보증여부를 결정한다.
이와 같이 발주처 뿐만 아니라 보증기관에서도 재무상태를 중점으로 실질적인 계약이행능력을 검토한다는 것은 시사하는 바가 크다.
한국의 보증 시장도 현재의 독점적 보증시장을 개방을 통하여 부실업체에 대한 심사기능 강화가 필요하다고 본다.

▲한창환 본부장 :
우리나라는 발주자와 보증기관이 제 역할을 전혀 하지 못하고 있고, 이에 모든 계약제도 개선의 포커스가 시공사에만 맞춰져 있는 것이 우리 공공공사 계약제도가 수십번의 개정에도 정착되지 못하고 개정을 거듭하고 있는 가장 큰 원인이다.
우리는 획일적인 발주체계로 발주기관 재량이 거의 없어, 발주기관이 책임을 지고 품질확보 및 안전, 그리고 유지관리비용 등 예산을 절감할 수 있는 여건이 전

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