<개선방향>
▶민간투자사업에 대한 정의 명확하게 해야
▶공공부문 출자 범위 재설정 돼야
▶민투법 상 공공부문에 대한 정의 재설정 필요
▶민간투자사업 실시계획승인 조건 재검토해야
▶공공부문이 출자한 민자 시설의 통행료 재정수준으로 인하해야
국회예산정책처(처장 주영진, 이하 예정처)는 최근 발표한 <공공부문의 민간투자사업 출자에 따른 문제점 및 개선방향>이란 보고서에서 공공부문의 민간투자사업 참여와 관련한 문제점과 개선방향을 제시했다.
예정처에 따르면 민간투자사업은 민간자본을 유치해 사회기반시설을 확충하기 위해 추진되는 것이지만 최근 들어 공공부문이 민간투자사업에 대한 출자지분인수 및 자금공급을 확대하고 있다.
공공부문이 민간투자사업의 최대 주주가 돼 민간투자사업을 주도하고 있는 것이다.
이에 국토해양부, 국민연금공단, 한국도로공사 및 한국철도공사 등 공공부문이 민간투자사업의 출자지분을 50% 이상 취득하는 사례가 증가하고 있다.
최소운영수입보장(MRG) 제도가 폐지된 이후 민간투자가 위축됨에 따라, 한국산업은행이 민간투자사업 추진을 주도하게 됐다는 분석이다.
이에 예정처는 사업평가현안분석 제 35호 <공공부문의 민간투자사업 출자에 따른 문제점 및 개선방향>에서 공공부문이 민간투자사업에 최대주주로 참여하는 것과 관련해 다음의 사항들을 검토했다.
우선, 공공부문의 출자지분 합이 50% 이상인 민간투자사업의 통행료(운임 등)를 재정사업과 비슷한 수준으로 책정하는 방안을 검토할 필요가 있으며, 공공부문이 주도적으로 민간투자사업을 추진하는 것을 제한하기 위해 민간투자사업에서 정의하는 공공부문의 범위를 조정할 필요성을 있다는 것 등을 주요 내용으로 하고 있다.
한편, 사업평가현안분석은 국회가 관심 있게 다룰 재정 현안이나 정책 이슈에 대해 객관성 있는 분석 정보를 적시성 있게 제공함으로써 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 연구 보고서다.
1. 서론
사회기반시설(SOC)에 대한 민간투자사업은 민간의 투자를 촉진해 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충 및 운영을 도모함으로써 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
그러나 정부는 사회기반시설에 대한 민간투자법에 근거해 추진되는 민간투자사업에 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 및 공적기금 등의 공공부문들이 자기자본을 투자하는 것을 허용하고 있다.
따라서 공공부문이 민간투자사업에 투자하는 것의 타당성을 관련 법령에 근거해 검토하고, 합리적인 개선 방향을 제시하고자 한다.
2. 민간투자사업 추진 현황
우리나라의 민간투자사업은 1994년 8월 ‘사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법’ 제정에 따라 본격적으로 도입됐다.
도입 초기에는 주로 도로, 철도, 항만 등 사회간접자본(SOC)시설을 민간자본으로 건설하고 민간이 운영하는 수익형 민자사업(BTO) 위주로 시행됐다.
그러나 금융시장 여건의 미조성, 사업추진 경험의 부족, 민간 및 정부의 사업추진 역량 부족 등과 1997년 말 외환위기 등으로 사업추진실적이 저조하게 나타났다.
정부는 민간투자를 활성화하기 위해 1998년 12월 ‘사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법’을 전면 개편한 ‘사회간접시설에 대한 민간투자법’을 제정하는 등 제도개선을 도모했다.
이 법에 따라 투자 확대를 통한 경기 부양, 외국인 투자 유치를 통한 국가신인도 제고 등을 위해 인프라펀드 및 최소운영수입보장제도(MRG) 등과 같은 제도가 도입됐다.
민자유치촉진법이 민자투자법으로 개정됨에 따라 민자사업은 정부고시사업 위주에서 민간제안사업 중심으로 변경된 것이다.
2005년 1월에는 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’을 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 변경되고 민간투자사업의 대상 시설과 시행방식을 추가했다.
학교, 군 주거, 보건의료시설 등 생활기반시설이 민간투자 대상에 추가되고, 임대형 민자사업(BTL) 방식이 도입돼 국민생활에 필요한 교육, 문화, 복지시설에 대한 민간의 참여를 확대했다.
이후 2010년 12월 말 현재 민간투자사업(BTO & BTL) 운영현황 및 추진실적을 보면 2009년 10조 365억원, 2010년 6조 9천439억원 수준으로 2009년도 실적보다 약 2배 수준이다.
그러나 수익형(BTO)사업을 보면 2009년 대비 2010년 투자비는 6조 5천212억원에서 3조 5천165억원으로 대폭 감소했다.
중앙정부 가운데 BTO사업을 추진하는 곳은 국토해양부, 국방부 및 환경부 등인데, 대다수가 국토부 소관이다.
3. 민간투자사업에 대한 공공부문 출자 현황
국토해양부 소관의 민간투자사업에 출자하고 있는 공공부문은 국토해양부, 한국도토공사, 한국철도공사, 국민연금공단, 한국산업은행 및 한국정책금융공사 등이다.
지방자치단체인 경상남도, 강원도, 마산지, 포항시 및 춘천시 등도 국토해양부 소관의 민간투자사업들에 출자하고 있다.
2004년 (구)기획예산처는 국가, 지방자치단체, ‘정부투자기관 관리기본법’의 적용을 받는 정부투자기관 및 특별법에 의해 설립된 각종 공사 또는 공단 외에는 모두 민간투자 사업시행자가 될 수 있다고 밝혔다.
특히, 민간투자 사업시행자 자격에 대한 정부의 유권해석에 근거해, ‘부산울산고속도로’는 민간의 자기자본 투입 없이 공공부문들의 출자로만 이루어진 민간투자사업으로 추진됐다.
4. 공공부문의 민간투자사업
최근 공공부문들이 '사회기반시설에 대한 민간투자법'에 의해 건설된 인천국제공항민자철도, 서울외곽순환민자고속도로 및 대구부산민자고속도로 등의 최대 주주가 됐다.
특히 2007년부터 투자사업 법인을 공공기관으로 지정할 수 있게 됨에 따라 민간투자사업 법인에 공공부문이 높은 비중으로 참여하고 있다.
반면, 정부는 공공부분에 대해서는 최소운영수입을 보장할 수 없기 때문에 공공부문의 출자비율이 50% 이상인 민간투자사업법인을 공공기관으로 지정하지 않았다.
그러나 최근에는 사업 초기부터 공공부문의 자금으로 민간투자사업이 추진되고 있어 민간자본을 유치하고 민간의 창의와 효율을 도입하기 위해 제정된 사회기반시설에 대한 민간투자법의 입법 취지가 저해되고 있다.
해당 사례를 살펴보면 신분당선 정자광교 민자복선철도의 지분 80%를 공공부문에서 출자하고 수원광명민자고속도로는 사업자금 77%를 공공부문에서 공급할 예정이다.
따라서 민간투자사업 도입 취지를 고려할 때 민간투자사업에 대한 공공부문의 과도한 출자 제한을 검토할 필요가 있다.
공공부문이 주도적으로 민간투자사업을 추진하는 것을 방지하기 위해서 정부는 민간투자사업에서 정의하는 공공부문의 정의를 조정해야 할 것이다.
또한 정부는 공공부문이 최대 출자자인 민간투자사업의 통행료를 공공요금으로 관리하고, 최소운영수입보장에 따른 재정지출 축소를 위해 해당 사업의 수익률을 적정한 수준으로 낮추는 방안을 검토할 필요가 있다.
5. 민간투자사업 관련 개선과제
공공기관인 국민연금공단이 최대 지분을 소유한 ‘서울외곽순환(일산-퇴계원)고속도로’ 및 ‘대구부산고속도로’의 통행료를 한국도로공사의 고속도로 통행료와 비슷한 수준으로 조정하는 방안을 모색해야 한다.
또한 한국도로공사와 국민연금공단은 공공기관이므로, 정부는 공공기관들이 소유하고 있는 고속도로의 통행료를 차등화 하는 것이 바람직한가에 대해 검토해야 한다.
아울러 최소운영수입보장에 따른 재정지출을 축소하기 위해, 공공기관이 출자한 민간투자사업의 수익률을 적정한 수준으로 낮출 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다.
민간투자사업 도입 취지를 고려할 때, 정부는 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에서 정의하는 공공부문의 범위를 ‘정부가 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관’으로 조정하는 것을 검토해야 한다.
현행 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에서 규정한 공공부문은 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관 중 기획재정부장관이 지정하는 기관’ 및 ‘특별법에 따라 설립된 각종 공사 또는 공단’으로 한정돼, 공공기관으로 지정되지 않은 한국산업은행 등은 민간부문으로 분류될 수 있다.
따라서 정부는 공공부문의 출자비율이 50% 이상인 민간투자사업 법인을 공공기관으로 지정하는 것을 고려해야 한다.
이에 기획재정부는 공공부문의 출자지분 합이 50% 이상인 법인을 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 의해 공공기관으로 지정할 수 있을 것이다.
그러나 기재부는 공개된 객관적인 기준보다는 자체적인 정책적 판단에 의해 공공기관을 지정하고 있어 공공기관 지정조건을 충족하는 민간투자사업 법인을 공공기관으로 지정한 사례가 없다.
한편, 최소운영수입보장을 위한 재정지출을 축소하기 위해 해당 사업의 타인자본 이자율을 공사채 이율 수준으로 낮출 수 있는 방안도 검토돼야 할 것이다.
<자료제공 : 국회예산정책처>
