대한민국 건설의 견인차 ‘민자사업의 현주소 진단'
하지만 사업초기 경험미비로 인해 수요예측이 일정부분 실패하고 운영수입보장이 이뤄지면서 국회, 시민단체 등의 비난을 받게 된다.
2006년 이후 2기 민자사업에서는 이러한 비판을 받아들여 MRG 및 재정지원이 대거 폐지된다. 리스크가 높아진 민자사업은 곧 재무적투자자의 외면을 받게 되고 현시점까지도 대다수의 사업에서 파이낸싱이 이루어지지 않고 있는 실정이다.
민자사업의 현주소는 최악인데 시민단체나 국회는 1기 민자사업을 기준으로 비판만 일삼고 있어, 법제도 환경 및 민자사업에 대한 대국민 인식은 더욱 악화되고 있다. 특히 건설사는 민자사업에 대한 비판을 최전선에서 받고 있어 이미지에 큰 타격을 받고 있다.
이에 본지는 민자사업이 걸어온 역사를 기수별로 나눠 정리함으로써, 이전 사업이 비판받은 이유와 최근 추진되는 사업이 정체되어 있는 이유를 알아본다. 또한 향후 사업의 통행재개를 위해 무엇이 필요한가 알아본다.
■<태동기> 복지ㆍSOC 확보 정부재정 한계…민자사업 필요성 대두
90년대 접어들고 세계적인 흐름이 ‘작은 정부’로 전환되면서 공공부문의 민영화와 기업가적 정부로 표방되는 대체리즘과 레거노믹스의 영향을 강하게 받게 된다.
이에 중장기적으로 부족이 예상되는 정부 재정을 보완시키는 동시에 증가하는 복지 및 교육에 대한 수요를 충당하고, 국가발전의 초석이 되는 사회간접자본의 확충을 동시에 충족시킬 수 있는 방안을 도출해야 했다.
이러한 방안의 일환으로 민간자본 유치를 통하여 대규모 국책사업으로 예정되어있던 시설들에 대한 건설재원을 충당하고, 또한 각각의 개별 법 체계에서 산발적으로 운용되고 있던 민자사업 추진의 법체계를 일원화 하여야 할 필요성에 따라 민간자본 유치 관련법을 제정하기에 이른다.
1994년 08월 소위 ‘사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법’의 제정을 통해서 SOC시설의 공급에 있어 민간자본이 참여할 수 있는 길을 만들어 놓았다. 곧이어 한창 건설 중이던 인천국제공항의 전용고속도로를 제1호 민자사업으로 고시했다. 이후 인천공항전용철도, 부산신항만, 경인운하 등 대규모 국책사업이 민자사업으로 시행됐다.
초기 민투법 법체계 하에서 IMF 금융사태의 기간까지 사업이 추진됐는데 대부분 정부가 고시하는 사업의 형태로 추진됐다. 이러한 한계로 인해 정부에서 시행한 기본설계의 내용을 바탕으로 고시하게 됨에 따라, 건설투자비용 재검증의 미비, 운영 투자비의 검증 및 사례의 절대부족, 교통수요에 대한 정밀한 재검증 시스템 미비, 투자 수익률에 대한 가이드라인 부재, 재원조달을 위한 금융기법의 후진성 등의 문제점에 민자사업이 그대로 노출되기에 이르렀다. 민자사업의 태동기에 법·제도의 특징은 매수청구권의 보장과 부가가치세를 포함한 각종 세제지원이 특징이었다.
이 시기 추진됐던 사업으로는 ▷인천공항고속도로 ▷천안∼논산간 고속도로 ▷대구∼대동간 고속도로 ▷부산신항만 ▷인천공항철도 / 경인운하 등과 광주, 인천, 부산 등지의 지자체 도로사업이다. 94년 민투법 재정시기에는 운영수입보장(MRG)에 대한 근거 규정이 없었지만, 98년 법개정후 실시협약에서 MRG가 부여됐다. 향후 이 MRG는 국회나 시민단체가 민자사업을 비판하는 주요 도구로 사용된다.
하지만 민자사업 초기라는 점과 한정적인 재정상황에서 사업을 추진한다는 점 때문에 당시에는 MRG가 필수불가결한 사항이었다는 의견이 지배적이다. 즉 이전까지 건설사업은 정부재정공사에 한정되어 있었고, 막대한 초기비용 및 투자자금이 투입되는 민자사업에 대해 건설사나 재무적투자자가 참여를 꺼렸기 때문이다. 즉 재정사업으로 추진하기에는 정부재정의 한계가 있어, MRG라는 유인책을 통해 건설사와 재무적투자자의 끌어들일 수밖에 없었던 것. 만약 민자유치가 되지 않아 정부재정으로 사업을 추진했다.
국민의 세금이 투입될 수밖에 없어 비판을 받는 매출보장 이상의 비용이 사용됐을 것이다.
반면 아무리 민자사업이 초기인점을 감안해도 교통수요 예측이 상당부분 빗나간 점과 매출보장의 수위가 높았다는 점은 여전히 비판거리로 남아있다.
■<1기> 운영수입보장…민자사업 안정화와 비판원인 만들어
IMF 금융사태는 사회 전반에 거쳐 총제적인 투자여건의 부재를 가져왔고, 이에 민간투자사업도 지속적으로 추진될 수 없는 여건에 직면했다. 이에 정부는 국가 전 분야에 거쳐 외국자본 유치에 심혈을 기울였다. 이에 따라 외국자본에 많은 혜택이 돌아가는 방향으로 법·제도가 개·제정됐다.
민자사업도 이러한 국가시책에 부응하고자 많은 인센티브 제도를 도입하였는데, 그 중 가장 특이한 것이 운영수입보장제도였다. 이는 사실 상 SOC 민자사업에 대하여 실패시 정부가 지급을 보증하는 것으로 투자자에게는 투자의 위험으로 극소화 시켜주는 장치로 기능했다.
1999년을 기점으로 민간 부문에서 제안사업의 추진이 시행되기 시작했다.
제도도입기에 이뤄졌던 실시협약에 대한 변경이 활발하게 이루어졌다. 또한 국내경제상황의 급격한 회복 및 민자사업 관련 법·제도의 변화에 부응하여 외국계 투자자 및 국내 금융기관들의 사업 참여가 활발해 지면서 민자사업이 점차 안정화된 단계로 진입하게 되었다.
한편, 민자사업의 활성화에 반해 SOC 관련 정부재정 사업은, IMF 위기극복 등에 과도한 공적자금 등의 투입으로 국가재정 상황이 악화되면서 급격하게 물량이 감소하게 됨에 따라 건설산업 전반에 심각한 부담으로 작용하게 됐다.
민자사업의 법·제도적 안정화와 업계의 물량부족은 건설사가 민자사업을 새로운 분야로 인식하게 만들었고, 이에 따라 2000년대 초반부터 민간제안사업이 봇물 터지듯이 밀려들기 시작했다. 이러한 현상은 당초 법ㆍ제도를 개정할 당시에는 예상하지 못했던 것으로 총량관리의 필요성이 점차 대두되는 여건을 제공하게 됐다.
■<2기> 과열된 민자사업…MRG폐지, 부의재정지원 등 억제책 나와
제 1기인 안정기에는 법·제도의 태동기에 시행한 사업들이 점차 준공되어, 운영단계로 접어들게 됨에 따라 국민일반의 여론에서는 과도하게 높은 이용료와 MRG가 새로운 이슈로 등장하게 됐다.
일부 지역에서는 종종 사회문제로 비화되기도 했다. 이러한 흐름에 맞추어 정부는 MRG 제도에 대한 전반적인 재검토에 착수함과 동시에, 봇물 터지듯이 밀려드는 민간제안 사업의 총량관리의 방안들을 마련하기 시작했다. 이는 사회·경제 환경의 변화에 따른 일시적인 현상이었으나, 정부의 정책방향 기조는 규제의 방향으로 전환됐다.
이러한 정책기조의 변화 속에 점차 MRG의 보장 범위가 축소되기 시작했다. 건설투자비에 대한 검증 강화, 교통수요의 위험에 대한 사업자 전담 위험 폭의 확대 등을 점차적으로 증가 시켜가다가 급기야 2006년에는 MRG 제도 자체를 폐지하기에 이른다.
또한 업계는 과도한 경쟁체제에 노출됨에 따라 기존의 품질과 기술위주의 제한적인 경쟁에서, 낮은 수익률, 부의 재정지원, 과소한 투자비 제시 등 출혈경쟁을 불사하는 가격경쟁위주로 사업추진 환경이 재편되었다. 이는 개선된 투자여건에서 금융투자자들의 참여가 지속적으로 보장되리라고 믿어졌던 착시와, 저금리 기조의 안정된 국내외 경제여건에 대한 맹신에 대한 결과였다.
또한, 정부도 과도한 경쟁여건을 조장함으로써 충분한 자격을 갖추지 못한 사업자의 참여를 법·제도적으로 방조하게 되었고, 이는 일부사업에서 사업시행의 지속성을 원천적으로 포기하는 현상을 초래했다. 또한 낮은 가격으로 사업에 참여한 건설투자자는 운영기간이 도래한 이른 시기에 투자 지분을 조기에 매각하는 등 궁극적인 PF의 근본적인 취지를 모두 상실하고 말았다.
이 시기에 제도변화의 방향은 현상적으로 이슈화되는 MRG 문제와 정부 운영시설에 비해 상대적으로 높은 이용료 수준이었다. 정부는 이를 극복하는 방안으로 MRG제도의 폐지라는 극약처방을 실시했다. 만약 이 시기의 제도 개선방향이 MRG의 폐지가 아니고 건설투자비의 철저한 재검증시스템을 갖추고, 적정한 경쟁체제를 유지하면서 교통수요 재검증 시스템을 체계적으로 구축했다면, 현 시기에서 민자사업이 이렇게까지 침체하였을까 하는 의견이 업계의 지배적인 의견이다.
봇물 터지듯 밀려드는 민간제안 사업의 총량관리의 대표적인 사례로는 2004까지 제안이 접수된 고속도로 민자사업은 20여개에 달했다. 정부에서 새롭게 마련된 규제위주의 기준을 통해 최초에 제안된 사업내용을 변경해 수정 제안을 하게 하는 방법을 통해 9개의 사업을 선정했다.
정부 기준에 부합하는 우선순위에 따라 년 차적으로 매년 3개 사업씩을 선정한 것이 대표적인 사례이다. 이렇게 선정된 사업들은 최초제안 대비 길게는 8년이라는 시간이 지났음에도 아직까지 착공도 하지 못하고 있는 실정이다.
주된 원인으로 MRG폐지, 정부지원금 삭감 등 정부의 억제책과 함께 업계간 과당경쟁이 지적되고 있다.
9개 민자도로사업중 1기사업인 인천~김포간, 제2서해안, 안양~성남간은 평균 3파전 양상으로 보이는 등 과열경쟁이 잇따랐다.
특히 이 시기에는 중견사 및 디벨로퍼가 대거 민자사업에 참여하면서 통행요금이 도공대비 최대 0.66배(이후 도공대비 1.0배로 조정)까지 제안되는 상황까지 발생한다. 재무적투자자 또한 1기 사업으로 성공하자 건설사와 함께 활발하게 참여하게 된다. 이후 수원~광명간, 서울~광명간, 화도~양평간, 상주~영천간, 제2영동간, 서울~문산간, 서울~포천간이 치열한 경쟁 끝에 우선협상자를 가린다.
하지만 이들 사업은 제2서해안고속도로가 어렵게 금융약정에 성공해 착공한 것을 제외하고는 추진이 정체되어 있다. 인천~김포간은 주관사의 워크아웃 및 경인운하로 인해 사업이 지체되고 있고, 화도~양평간은 우선협대상자가 금융약정에 실패해 법정다툼중이다. 이밖에 경쟁을 펼쳤던 대부분의 사업들이 금융위기의 파도에 밀려 파이낸싱이 되지 않고 있다.
◇BTL사업 출현 국가SOC확충 나서=제 2기인 과열기에 발생한 주목할 만한 사항으로는, 기존의 수익형 민자사업(BTO 등)과 더불어 2005년부터 임대형 민자사업(BTL)이 시행될 수 있는 법·제도적인 기반이 만들어 졌다. 이후 하수관거 사업을 시작으로 년 수 조원 규모의 사업이 본격적으로 시작했다. BTL 사업은 각 지자체의 환경, 보건, 복지 등의 숙원사업과 과도하게 노후화된 군사 시설의 개선 등이 필요했음에도 불구하고, 국가재정이 확보되지 못하여 오랜 기간 추진되지 못한 사업 위주로 추진되었다는 점에서 매우 궁정적인 효과를 가져왔다.
이로 인해 일감 부족 등으로 경영에 압박을 느끼는 지방소재 중소기업의 참여를 확대함으로서 건설 산업 전반에 안정화를 기했다는 측면에서 매우 환영받으며 시작됐다. 이러한 장점에도 불구하고 BTL사업도 BTO사업이 보여줬던 문제점을 그대로 노출시켰다. 특히 과도한 경쟁을 통해 사업을 추진하는 부담에다 임의적, 반강제적으로 수익률 등을 규제하는 일관성 없는 정책 집행 등으로 서서히 업계의 관심에서 멀어지는 추세에 있다.
■<3기>민자사업-후진하는 민자사업 돌파구 찾아야
수익형 민자사업의 경우에는 MRG 폐지와 국제금융환경 악화 등으로, 사업 참여를 기 약속하였던 재무투자자들의 이탈로 건설기간 중 투자금 회수의 불확실성이 높아짐에 따라 추진 자체가 의심되는 사업들이 증가하고 있는 추세에 있다.
타인자본 조달마저도 해지 시 지급금이라는 제도의 존재에도 불구하고, 1990년대의 후진적인 금융조건들이 요구되어지는 환경에 처해 있어 민자사업 업계가 총체적인 난관에 봉착해 있는 상태다. 여기에 국내 건설산업의 불황으로 건설사들의 투자심리 및 여력이 급격하게 소진되어 가고 있는 실정이다.
최근 금융약정이 체결된 사업의 경우 재무적투자자가 정부가 포기한 운영수입보장을 건설사에게 요구하고 있는 사태가 발생하고 있다. 이 때문에 최근 건설사들이 지분의 100% 출자하는 형태로 민자사업을 추진하려는 움직임이 일고 있다. 즉 총사업비의 20%를 차지하는 지분투자를 건설사가 모두 부담(정상적인 구도는 재무적투자자 80%, 건설사 20%)하고 나머지는 타인자본을 끌어들이는 것.
이 같은 금융구조는 민자사업 태동기 때 사용됐던 것으로 후진적인 구조지만 사업을 추진하기 위해 건설사들이 고육지책을 사용한 것. 하지만 이나마도 건설사의 재무구조악화로 추진이 불투명한 상태다.
현재 민자사업의 현주소는 MRG도 없어, 사업자가 모든 책임을 질뿐만 아니라, 재정지원금도 받지 못하고 있다. 교통요금도 도로공사에서 적용하는 금액과 같다. 하지만 국회 및 시민단체는 여전히 1기 사업의 예를 들며 민자사업을 통째로 매도하고 있는 상황이다. 즉 시장환경이 어려워 사업자체가 추진되고 있지 않은데 옛날이야기만 하면서 현시점의 사업까지 추진을 어렵게 한다는 것이다.
향후 정부재정은 사회복지 등에 막대한 금액이 투입돼, 재정사업에 의한 SOC사업 창출은 점점 줄어들 것으로 보인다. 때문에 민간에서 투자를 하고 정부는 토지보상비만 책임지는 민자사업이 필수불가결하게 된다.
때문에 현재 추진이 되지 않고 있는 민자사업에 대해 법제도를 대거 개선해 통행재개를 해야 국민생활의 편익증진은 물론 지속가능한 국가발전을 이룩할 수 있다.
정장희 기자 h2hideo@
저작권자 © 한국건설신문 무단전재 및 재배포 금지
