건설폐기물의 재활용 촉진을 위한 법제 정비방안
건설폐기물의 재활용 촉진을 위한 법제 정비방안
  • 승인 2002.08.10 09:18
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공사 특성 고려해 재활용 의무 강약 부여해야
품질 확보 위해 시설기준 강화 및 인증제도 도입 필요
<한국건설산업연구원 최민수 연구위원>


최근 우리나라는 재개발·재건축 등의 활성화로 인해 도심지 해체 공사가 증가함에 따라 폐기 콘크리트 등 건설폐기물의 발생량이 증가하는 추세에 있다. 따라서 증가하는 건설폐기물의 재활용 방안을 재정립하고 효율적으로 활용하는 것이 시급한 상황이다. 그러나 최근 국회환경포럼에서 발표한 ‘건설폐기물 등의 재활용 촉진에 관한 법률’안은 기존 법과의 중복 등 문제를 소지하고 있다고 지적되고 있다.이에 본지는 보다 효율적인 법 제정과 활용을 위해 한국건설산업연구원의 최민수 연구위원이 발표한 ‘건설폐기물의 재활용 촉진을 위한 법제 정비방안’을 요약·게재한다.

■건설폐기물의 처리 및 재활용 실태

환경부에 따르면 2000년 현재 1일 평균 건설폐기물 발생량은 약 7만3천570톤으로 연간 발생량은 2천594만톤, 이중 콘크리트류는 1천801만톤으로 69.4%를 차지하는 것으로 추정된다.
또 그동안의 경제 성장과정에서 축적된 건설 스톡의 노후화, 1960∼1970년대의 도시집중화 현상, 그리고 최근의 건설수요 등을 종합적으로 고려할 때, 건설폐기물의 발생량은 향후에도 더욱 증대할 것으로 전망된다.
건설폐기물의 처리 방식으로는 매립(landfill), 소각(incinerate), 재활용(recycle) 등이 있는데 지난 96년에는 매립 처분 비율이 38.7%에 달했으나, 정부의 재활용 정책이 강화되면서 2000년에는 매립 비율이 12.7%로 감소하고, 재활용 비율이 84.7%로 크게 증가했다.
그러나 단순한 재활용 용도라고 볼 수 있는 성토·매립용이 90% 이상을 차지하고 있고, 도로 기층용이나 콘크리트용 골재 등과 같이 부가가치가 높은 부문의 재활용 실적은 매우 미흡한 상태이다.

■건설폐기물 재활용 정책 추진실태

국회환경포럼에서는 재생골재의 사용을 의무화하는 것을 목적으로 입법을 추진해왔으며, ‘건설폐기물 등의 재활용 촉진에 관한 법률’시안을 마련, 지난 7월 공청회를 개최한 바 있다.
환경부장관과 건설교통부장관은 건설폐기물을 친환경적으로 적정 처리하고, 재활용을 효율적으로 촉진하기 위해 건설폐기물의 발생량 및 재생골재의 생산이나 재활용 실적 등을 토대로 재활용 기본 계획을 수립, 재활용 시책을 적극 이행토록 했다.
그러나 이 입법안의 경우 발주자 건설업자에 대한 재활용 의무 부여, 폐기물 처리비의 분리 발주, 건설폐기물 처리업체의 용역이행능력 평가 및 고시, 건설폐기물 배출자 신고 등 기존법률과 중복규제 항목을 포함하는 문제를 갖고 있다.
따라서 기존의 법령 및 제도의 실효성이 부족하거나 강제적인 의무부여가 미약하다면, 기존 법령의 테두리 내에서 발주자나 건설업자의 의무를 강화하거나 벌칙 규정을 신설하는 등 실효성을 확보하려는 노력이 우선적으로 요구된다.
또 기존 ‘폐기물관리법’을 근간으로 해 건설폐기물 부분을 분리하여 조문을 구성하고 재활용 시책을 일부 보완한 형태로 수많은 폐기물의 종류 가운데 건설폐기물만을 따로 분리해 새로운 법령을 신설해야 하는 당위성이 미흡하다.
이와 함께 건설폐기물의 재활용에 관한 폭넓은 규제가 아닌 재생골재에 국한한 재활용 촉진책으로, 독립법안으로서 함량이 미달된다. 따라서 독립법안으로서 기능하기 위해 건설폐기물 종류별로 구체적인 재활용 규제가 마련되는 것이 필요하다.
재생골재의 품질이나 용도 등에 대한 관리 체계가 미흡한 상태에서 건설폐기물을 재활용한 재생골재를 건설공사의 주요 재료로서 일률적으로 사용을 의무화하는 것은 현실적으로 부실공사가 야기될 우려가 존재하기 때문이다.
한편, 재생골재의 생산량이나 건설공사의 종류별 특성 등을 고려할 때 모든 공공 발주자를 대상으로 건설폐기물의 재활용을 의무화하는 것은 바람직하지 않다.
2001년 현재 폐기콘크리트 발생량인 1천800만톤이 전량 중간처리업체로 반입돼 재생골재로 생산된다고 하더라도 생산 과정에서의 미분말 등 로스(loss)를 고려하면 재생골재의생산가능양은 연간 1천300만톤에 미치지 못한다. 실제로 매립지로 직반입되는 폐콘크리트가 상당수에 달하고, 건설현장에서 직접 재활용하는 폐콘크리트도 존재하기 때문에 건설폐기물 중간처리업체에서 생산되는 재생골재는 600만∼800만톤에 달하는 것으로 추산되고 있다.
우리나라의 재생골재의 생산가능량은 골재 수요의 3∼4%, 굵은 골재를 기준으로 할 경우에는 6∼7%에 해당한다.
골재의 소비구조를 보면, 산업연관분석에 의할 때, 레미콘용 55∼60%, 콘크리트 2차제품용 10∼13%, 건축 공사용 10%, 도로 공사용 5∼7% 등으로 파악되고 있으며, 따라서 도로 공사용으로 1천500만톤 규모의 골재가 소비되는 것으로 추정할 수 있다.
따라서 모든 발주자를 대상으로 재활용을 의무화하지 않고, 도로건설 공사 등 특정한 건설공사를 대상으로 재생골재의 소비를 의무화할 경우에도 현재 생산되고 있는 재생골재의 수요처를 충분히 확보하는 것이 가능할 것으로 판단된다.

■건설폐기물 재활용 촉진을 위한 법제정비 방향

이상의 검토 내용을 종합할 때, ‘건설폐기물등의재활용촉진에관한법률’이라는 독립법으로 제정하기보다는 ‘건설기술관리법’이나 ‘자원의절약과 재활용촉진에관한법률’ 등 기존 법령을 보완하는 방안을 검토할 필요성이 있다.
국회 입법안은 발주자 등에 대해 재생골재의 사용을 의무화하는 것이 핵심 규제인데, 이는 기존 법령의 규제를 일부 강화하거나 새로운 규제조항을 시설해 대응하는 것이 가능할 것으로 판단된다.
또 모든 발주자를 대상으로 재생골재의 사용을 의무화하는 것은 재생골재의 생산량이나 건설공사 종류별 특성을 고려할 때 비효율적이며, 따라서 특정한 발주자를 대상으로 재생골재의 사용을 의무화하는 것이 필요하다.
또 도로 노반재나 보조 기층재 또는 테트라포트 등 콘크리트 2차 제품류를 지정해 재생골재의 사용을 의무화하는 것은 바람직하나, KS기준에 적합한 품질을 갖춘 경우를 제외하고는 레미콘 등 콘크리트 제조용 골재로 사용하는 것은 금지하는 것이 요구된다.

■건설폐기물의 재활용 활성화 방안

재활용 확대를 위한 제도적 체제 정비
재개발·개건축 사업 승인시 ‘폐기물 재활용 계획’ 제출을 의무화해 재활용 계획이 수립될 수 있도록 해야 한다.
이와 함께 건설폐기물이 일정량 이상 배출될 경우, 중간처리업자 및 수집·운반업자, 건설업자가 포함된 3자 계약을 통해 재활용이 활성화되도록 하기 위해 매립장으로 직접 반출되는 양을 최소화하고, 중간처리업체를 경유하도록 해 재활용 원료가 안정적으로 공급될수 있도록 해야한다.
현행 ‘골재채취법’에서는 폐콘크리트 등을 재활용한 재생골재(recycled aggregate)를 법적인 골재의 범위에서 제외하고 있으나 천연골재의 고갈에 대비해 대체 골재자원의 개발을 활성화하고, 건설현장에서의 대체 골재 사용기피 현상을 방지하기 위해 재생골재를 법적인 골재의 정의에 포함시켜 자원화를 유도하는 것이 필요하다.

비용지원 및 인센티브 강화
부실벌점의 경감과 입찰자격 적격심사의 PQ심사시 가점부여 등 건설폐기물의 적정 처리 및 재활용 우수 업체에 대해 인센티브를 부여해 재생골재의 사용을 유도해야 한다.
한편 건설업체가 주체가 돼 건설폐기물 재생자재를 공사현장에서 직접 사용함으로써 설계 당시보다 소요 자재량이 감소하거나 자재 구입 비용이 감소할 경우, 발주자 측에서 소요 자재량에 해당하는 공사비용을 감액하려는 사례가 있는데, 이는 건설업체의 자주적인 재활용 의지를 약화시키는 원인이 되고 있다.
따라서 건설업체의 자주적인 재활용 계획에 의거해 건설폐기물의 재활용이 이루어진 경우에는 재활용에 의해 공사비용이 절감되더라고 계약 공사비를 삭감하지 못하도록 하는 제도적 규제가 필요하다.

품질 확보 및 기술 개발
2002년 현재 260개 중간처리업체 중 10개 업소정도만 이물질 함량 1% 미만의 우수한 품질의 재생골재를 생산할 수 있다. 이러한 열악한 품질을 향상시키기 위해 중간처리시설의 개선을 유도할수 있도록 시설 개선 자금에 대한 보조금(subsidies)이나 저리융자 등을 도모해야 한다. 이와 함께 재생골재의 품질 인증제도를 도입해야 한다.
또 건설현장에서 재생골재의 사용을 확대하기 위해서는 재생골재의 품질 및 시공기준을 정립해 콘크리트 표준시방서 및 도로공사 표준시방서 등에 반영하는 것이 필요하다.
재생골재의 중간 유통기지를 건설해 품질 안정을 도모하고, 천연골재와 혼합해 보다 양질의 재생골재로 생산, 공급하는 것이 가능하도록 해야 한다.

행정규제의 개선
건설현장에서 발생되는 폐콘크리트 등 건설폐재류를 성토재, 보조기층재 도로기층재 또는 복토재로 재활용하는 경우, ‘폐기물관리법’에서는 100㎜이하로 파쇄해 사용하고 이물질 함량을 1% 이내로 규제하고 있다. 반면 ‘건설폐재 배출사업자의 재활용 지침’에서는 건설교통부의 ‘도로 포장 설계·시공지침’과 같이 300㎜이하로 파쇄하도록 규정하고 있어 혼선이 빚어지고 있다.
따라서 재생자재의 최대치수는 100㎜를 원칙으로 하되, 재생 자재의 사용처 등을 고려해 감독 관청의 승인이 있는 경우에는 300㎜이하로 파쇄해 사용할 수 있도록 단서 조항을 삽입해 일정 부분 규제를 완화할 필요성이 있다.
이와 함께 이물질 함유량 기준도 다소 완화하고, 시험방법을 명시하는 것도 필요하다. 단, 폐비닐 등과 같은 유해한 이물질이나 지반 침하를 유발할 수 있는 이물질이 함유되지 않도록 규제하는 것은 필요하다.
한편, 현행 ‘건설폐재 배출사업자의 재활용 지침’에서는 건설업자가 준수해야 할 ‘재활용률’을 ‘건설폐기물 발생량 대비 재활용량’으로 정의하고 있으나, 재생골재 등 건설폐기물 재생자재의 활용을 촉진하기 위해서는 재생골재의 사용실적 등을 토대로 인센티브를 부여하는 것이 요구된다.

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