“건설업계 경쟁력 퇴보시키는 제도개선 시급하다"



●사회: 한국건설신문 김덕수 차장
●토론자
법무법인 동인 김성근 변호사
대한건설협회 이충렬 실장
금호건설 유재헌 팀장
삼성물산 최주명 파트장
신한건설 유창선 이사
진흥기업 최영수 이사

건설산업은 수많은 규제와 현실에 맞지 않는 제도가 수두룩하다.
이에 따라 건설업계는 제도를 현실에 맞지 않는 것은 과감히 개선할 필요가 있다고 지적한다.
대표적으로 행정처분의 과잉 중복처벌을 예를 들 수 있다.
국가계약법, 건설산업기본법, 건설기술관리법, 공정거래법, 형법등과 같이 각기 다른 건설관련 처벌 법규에 의해 4중, 5중 처벌되고 있다.
입찰담합, 뇌물공여, 부실시공 등 건설업 영위와 관련된 사안에 과잉ㆍ중복 처벌로 인해 처분기관, 처분내용, 처분시기 등이 상이하다.
시공능력평가제도 또한 여전히 논란거리다.
시평제는 건설업체의 공사실적, 자본금, 기술능력 등을 종합평가하여 발주자에게 적정한 건설업자 선정정보를 제공하는 제도이다.
그러나, 수년째 평가방식의 개선이 이루어졌지만 아직까지 건설업체들에게 혼란과 불만을 야기시키고 있다.
이외에도 업면허제도 또한 문제가 많다.
겸업제한 폐지에 따른 갈등과 혼란, 입찰질서 문란을 야기하고 있는 페이퍼컴퍼니 퇴출문제 등 제도개선의 어려움이 적지 않다.
그러나, 건설업계의 어려운 현주소를 알면서도 정부는 주로 지나치게 공사비 절감과 가격경쟁 위주로 입찰제도를 개선할 뿐이어서 건설업계의 어려움이 더욱 가중되고 있다는 지적이다.
이와 관련 건설업계 및 전문가를 초대하여 현재의 주요 이슈와 문제점, 그리고 향후 건설업계 발전방향 등을 모색할 수 있는 좌담회를 개최해본다.

■사회자=건설산업 발전을 위한 업면허 제도 폐지 가능성은?

◇김성근 변호사=건설산업발전을 위하여 종래 면허제도를 등록제도로 변경한 바, 등록제도 자체마저 폐지하는 것이 과연 바람직한 것인지 의문이다.
국민 누구나 건설업을 영위할 수 있도록 현행 건설업 등록제도를 폐지하는 것보다는 어느 정도의 자격과 능력을 구비한 자로 하여금 건설업을 영위하도록 하는 것이 타당하다.
뿐만 아니라, 건설산업은 국민생활의 기반이 되는 시설을 주요 대상으로 하는 바, 소정의 자격과 능력도 없는 자가 부실시공을 할 경우 국민에게 끼치는 피해가 막대하고 매우 광범위하기 때문이다.

◇유창선 이사=‘07년 건산법 개정으로 겸업제한을 폐지하여 일반건설업과 전문건설업을 각각 종합건설업과 전문공사업으로 재구분했다.
이는 단순히 법적 용어만 바꾼 것으로 업종체계 개편 등에는 이르지 못하였다.
현행 건산법은 건설업종 체계와 업무내용 구분, 영업범위 제한 등이 지속되고 있어 이에 대한 조정이 필요하다.
정부에서는 ’08년 연구용역을 수행하여, ’10년 건산법을 개정하여 ‘11년 이후 개정 건산법을 시행할 예정인 것으로 알고 있다.

◇이충렬 실장=영국의 경우 건설업 면허제가 없이 표준산업분류에 따라 건설업을 구분하고 있다.
이러한 건설산업의 형태가 형성되어 무리없이 운용될 수 있었던 것은 일찍 자리잡은 시장경제체제 아래에서 무수히 많은 시행착오를 반복한 결과라고 생각한다.
또한 미국의 경우에도 건설업 면허제가 있는 주(州)와 면허제가 없는 주(州)가 혼재되어 있으며, 일본의 경우는 면허제가 존속하고 있다.
이것은 업면허폐지가 면허제보다 선진화된 제도라고 보기 어려우며, 제도라는 것은 각 나라의 실정에 맞게 운영되는 것임을 반증하는 것이라 할 것이다.
우리나라는 ’58년 건설업법을 제정, 건설업면허제를 제도화했다.
이후 ‘99년에 건설업계의 자율성을 바탕으로 한 경쟁력 향상과 건설산업의 건전한 발전을 도모하기 위해 면허제를 등록제로 전환하였을 뿐 기본골격을 그대로 유지하고 있다.
건설업에서 업면허가 필요한 이유는 건설공사를 수주 받아 목적물을 시공하는 건설업의 특성상 수주활동 및 시공관리 등 업무수행을 위해 필요한 최소한의 요건이 필요하기 때문이다.
건설업 면허유지는 건설업 진입을 저해하는 규제적 요소가 아닌 필수불가결한 요소라 할 것이다.
또한 건설업 면허는 시공은 하지 않고 입찰만을 전문으로 하는 수주브로커 난립을 방지하는 기능을 가지고 있다.
또한 건설산업의 경쟁력을 제고를 위한 건설업 구조조정을 위해 건설업 면허는 존치하여야 한다.
면허제 폐지는 부실업체 퇴출을 위한 제도적 장치를 무력화시켜 구조조정을 저해하게 만드는 결과를 가져오게 된다.
따라서 우리나라에서 건설업 면허제도가 폐지되기 위해서는 무엇보다 건설시장이 정상화되고, 자유로운 시장경제체제가 확립되었을 때 가능하다할 것이다.
즉, 건설업의 업무범위와 업종 현실화가 이루어지고, 면허제가 없이도 공사에 적합한 건설업자를 선정할 수 있는 발주체계가 우선적으로 개선되어야 할 것이다.

◇유재헌 팀장=건설업 면허 실시 50여년만에 되돌아본 건설산업제도는 개방과 경쟁을 향한 끊임없는 진전으로 요약될 수 있다.
‘58년 도입되어 엄격하게 경쟁을 제한하던 건설업 면허제도가‘99년까지 등록제로 완전히 이행되었고 ‘07년5월17일 건산법 개정으로 ‘75년부터 시작된 일반ㆍ전문건설업간(겸업제한)이 ’08년1월1일부로 폐지됨으로써 개방과 경쟁에 의하여 건설산업의 경쟁력을 확보하는 선진적 건설산업제도의 기틀이 마련되었다고 할 수 있다.
그러나, 건설산업제도의 지속적 발전에도 불구하고 남겨진 과제 또한 많다.
우선, 등록제 전환 이후 건설업체가 급증하면서 부실업체도 증가하여 입찰질서를 문란시키는 사례가 늘어나고 있고, 겸업제한 폐지의 시행과정에서 건설산업 경쟁력 강화라는 본래의 취지를 살리지 못한 채 업체들이 수주기회 확대만을 위해 상대업종을 무분별하게 등록할 우려도 존재한다.
따라서, 견실한 업체의 동반부실을 초래하는 페이퍼컴퍼니에 대하여는 등록기준 실사 강화 등 강력한 퇴출 정책을 추진해야 할 것이다.
일반ㆍ전문 겸업제한 폐지의 정책효과가 극대화될 수 있도록 무분별한 상호진입은 제한하는 한편, 능력 있는 업체들은 상대시장에 진출할 수 있도록 적극 지원할 필요가 있을 것으로 생각된다.

◇최영수 이사=2000년 이후 시장 개방의 압박속에 건설업 면허제가 등록제, 신고제로 개선됨으로 수많은 기업인이 황금알은 낳는다는 건설업으로 속속 진출했다.
90년대말 천여개의 업체가 현재 1만2천여개로 늘어났으며 그동안 시장의 규모는 업체수가 늘어나는 비율 만큼 증가되지 못해 시장의 왜곡현상이 발생하였고 그에 따른 병폐가 발생하기 이르렀다.
제도의 유지는 시장의 진입을 막는다는 취지보다 부적격자의 시공으로 인한 부실시공 예방차원에 더 주안점을 두어야 할 것이다.
따라서 업면허는 반드시 유지되어야할 것이며 보다 강력한 지도 점검으로 페이퍼캠퍼니등과 같은 행위로 인해 입찰시장을 교란하는 행위에 대해 단속을 강화해야 할 것이다.

■사회자=하도급 규제등 건설생산체계 방식의 유연성 확보방안은?

◇김성근 변호사=건설생산방식은 전세계적으로 크게 다르지 않다고 보이나, 구체적인 하도급규제방식에 대해서는 각국마다 차이가 있다.
그리고 국내 하도급규제의 강도와 범위는 아직도 개발도상국수준에 머무르고 있다고 보인다.
현재 대한민국의 경제적 수준과 건설산업의 인프라 등 제반사정에 비추어 정부는 어느 정도 공정거래를 저해하지 않는 한도에서 사인간의 거래에 관여하지 않는 것이 바람직하다고 할 것이므로 현행 건설산업기본법상 하도급규제의 강도와 범위를 완화하는 것이 반드시 필요하다고 보인다.
특히 하도급통보와 관련하여 발주자가 하도급내용을 승인하는 규정까지 두고 있는 바, 이는 발주자가 건설공사를 발주했다는 이유만으로 하도급업체의 선정에까지 관여하는 것으로 부당하다고 보인다.
아울러 이러한 승인규정은 발주자가 하도급에 대하여 책임을 부담하지 않으면서 권한만 행사하는 것이 되어 원수급인의 영업의 자유 및 계약의 자유를 과다하게 제한한다는 비판도 가능하다고 할 것이므로 향후 법 개정시 이를 고려해야 할 것이다.

◇유창선 이사=사회 전반에 양극화 문제가 발생함에 따라 정부, 국회는 약자보호 명분 아래 하도급자 보호를 강화하는 각종 제도를 추진하고 있다.
의무하도급제도가 폐지(‘08.1.1부터) 되었으나, 여전히 50억이상공사의 경우 하도급관리계획의 적정성 평가를 받기 위하여 전문업체를 사전에 일정금액이상을 하도급토록 강제하고 있다.
부대입찰제도가 폐지되었음에도 이와 유사한 주계약자형 공동도급제도를 마련하여 하도급자를 보호하는 정책으로 일관하고 있어 우려의 목소리가 나오고 있다.

◇이충렬 실장=건설생산체계 방식의 유연성 확보는 크게 3분야로 나누어 볼 수 있다. 먼저 시장경쟁을 저해하는 하도급 관련 규제를 완화하여야 한다.
지나친 정부 규제는 민간의 자유로운 계약체결을 저해하고, 오히려 규제회피를 위한 불법이 자행될 소지가 있다.
특히 건산법 체계상 수급인은 그가 도급받은 공사의 일부를 동일한 건설업자에게 하도급 할 수 없으며, 발주자의 서면승인이 있는 경우에만 하도급하도록 한 것은 종합건설업자간 하도급을 제한하는 대표적인 하도급 규제라 할 것이다.
하도급계약 대상자의 결정은 원도급사의 자유로운 의사에 따른 영업활동으로 법으로 하도급계약 가능여부 자체를 제한하는 것은 기업의 영업활동을 제약하고 시장경제원칙에 반하는 것이다.
따라서 대·중소기업 상생과 수주양극화 해소 및 신기술 이전 활성화 등을 위해 도급계약원칙에 따라 자율적으로 하도급자 선정이 가능토록 하도급 규제를 완화할 필요가 있다.
다음으로 건설업종 및 업무내용의 정비를 통해 건설생산체계의 유연성을 확보할 수 있다.
우리나라의 전문건설업종은 전문업종이 담당해야 할 역할을 중심으로 분류되기보다 기존의 관행을 중시한 결과 세분화된 전문성이 미흡하다.
따라서 전문건설업종의 세분화를 통해 ‘선택과 집중’이라는 원칙에 따라 전문공사의 전문화를 유도하고, 시공기술의 발달을 촉진해야 한다.
또한 현장의 작업분할 체계와 법에서 규정한 업종구분이 서로 달라 효율적인 건설생산에 차질 발생하므로 건설현장에서 원도급자가 세부공종별로 발주하고 있는 현실을 반영하여야 한다.
소모적인 업종간 업역분쟁을 차단하기 위해서는 전문업종간 중복되는 업무에 대하여 명확히 업무범위를 조정하고, 실제 시장에서의 시공 상황에 맞도록 전문업종을 세분화함으로써 불법 다단계 하도급을 방지해야 할 것이다.
하도급공사는 원도급업체의 외주관리 방법에 따라 결정되므로 외주관리 대상을 기준으로 세분화하는 것도 하나의 방법이 될 것이다.
마지막으로, 시스템산업으로서의 건설생산체계 유연성을 확보하기 위하여 개별법령에 의한 규제완화가 필요하다.
전기·정보통신공사는 관련 법령에서 건설공사와 분리발주토록 의무화함으로써 건설생산의 비효율과 행정력낭비를 초래하고 있는 대표적인 규제로 지난 ‘05년 규제개혁단의 ‘건설산업규제 합리화 방안(‘05.11.22)’에 포함된 사항임에도 불구하고 아직까지 개선이 되지 않고 있는 만큼 조속한 시일내에 개선되어야 할 것이다.
또한, 건축설계는 건축사사무소에 독점권한을 부여하고 건설업 등 타 분야와의 겸업을 금지하고 있어 시공과정에서 개발된 기술·공법이 설계에 환류되지 못하는 비효율을 초래하고, 설계기술 발전을 제약하는 등 건설산업의 국제경쟁력 강화의 제약요인으로 작용하고 있는 만큼 반드시 개선되어야 할 것이다.

◇유재헌 팀장=건설산업기본법 개정으로 2008년 1월부터 건설업역폐지로 일반건설업 및 전문건설업 시장에 자유로운 진출입이 가능해짐에 따라 원·하도급간의 상호협력관계를 구축하여 수직적인 생산시스템에서 수평적·분업적 생산시스템을 정착시키는 것이 건설산업의 건전한 발전을 위해 무엇보다 시급한 과제라 할 수 있다.
따라서 시장경쟁의 원리에 충실하도록 정부의 직접적 시장개입을 최소화하고 특히 기술경쟁을 유도할 수 있는 건설생산체계를 구축하는 것이 필요하다.
이를 위해 시공 업역에 있어서 일반·전문간의 통합을 넘어서 기능별로 다양한 유형의 사업관리방식이 적용될 수 있도록 계약제도가 운용되어야 할 것이다.
건설업에서 하도급대금지급 보증ㆍ하도급대금의 직접지급 등을 규정함으로써 하도급업체의 보호를 강화하고 있는 만큼 중복되는 규제의 폐지 및 원도급업체의 자율성을 최대한 확보할 수 있도록 제도적으로 보장해야 할 것이다.
향후 원·하도급관계가 수평적으로 발전되는 정도에 따라 건설업체의 자율성을 저해하는 규제를 폐지하고 건설업체의 역할에 따른 기능의 충실화로 전문시공능력을 보유한 업체는 기획·설계 및 사업관리능력이 우수한 대형건설업체와 공동으로 해외시장진출을 모색함으로써 국내시장과 더불어 해외시장 동반진출에 따른 성장을 도모하는 것이 건설산업발전에 크게 기여할 것으로 생각된다.

■사회자=고비용 저효율로 대표되는 시공능력 평가제도의 폐지 또는 개선방안은?

◇김성근 변호사=시공능력평가제도가 건설공사의 수주의 결정적 요인이 되는 것은 바람직하지 않다고 할 것이나, 건설산업에 대한 최소한의 기준을 일반국민들에게 공지한다는 측면에서는 이를 반드시 폐지해야 할 필요는 없다고 본다.

◇유창선 이사=현행 시공능력평가제도는 최근 3년간 공사실적 연평균액, 자본금, 재무 구조, 건설기술자보유현황 및 기술개발투자실적 등을 기준으로 평가하고 있다.
이에 대하여 일부 업계에서는 현행 평가제도가 시공능력평가제도의 본질인 ‘시공능력’과는 깊은 관련이 없는, 경영실적 평가액 등의 평가비중이 높아서 평가결과의 왜곡 가능성이 크다는 주장을 지속적으로 제기하고 있다.
아울러 상위업체의 시공능력평가액이 지나치게 커지는 ‘시평액 버블화’ 현상등도 지속적으로 제기되고 있다.
이에 앞으로 시공능력평가액은 기술개발을 유도하는 방향으로 제도개선을 추진해 나가야 할 것이다.

◇최주명 파트장=시공능력평가제도는 건설업체의 공사실적, 자본금, 기술능력 등을 종합평가하여 발주자에게 적정한 건설업자 선정정보를 제공하는 제도로서, 외환위기 이후 공사실적, 자본금, 기술능력 등을 균형적으로 종합평가 하도록 개정하였으며 많은 성과를 거두고 있다.
시평제도는 발주자가 적절한 건설업자를 선정함에 있어 참고가 되는 업체의 정보를 제공하기 위한 제도이다.
시공능력평가 항목이 건설공사실적, 경영상태, 기술능력, 신인도 등 서로 이질적인 평가항목을 인위적으로 동일한 기준에 의거 금액으로 계량화하여 합산하고 있어 실질적인 시공능력을 반영하고 있지 못하다.
경영상태 평가의 경우 지표로 활용되고 있는 유동비율, 자기자본비율, 매출액순이익율, 총자본회전율 등 만으로 정보를 제공하는데 한계가 있다.
또한, 산출되는 시공능력평가액이 상당히 부풀려져 있으며 평가를 위한 관련서류 제출과 평가에 산정·고시과정에서 막대한 비용이 소요되고 있으나 활용도가 낮을 뿐 아니라 기업체에 대한 평가업무가 중복적으로 수행되므로 행정적인 낭비를 초래하고 있다.
따라서, 단기적으로는 정부의 건설정책 방향에 부합하고 일관성을 유지하는 개정이 되어야 하며, 건설산업의 체질개선, 경쟁력 향샹을 유도하는 방향으로 개선되어야 한다.
현행제도는 IMF 외환위기를 계기로 정부에서 심혈을 기울여 연구하고 도입한 제도로 국내 건설업계의 견실화에 크게 기여하였으며, 건설업체의 대외 경쟁력을 강화할 수 있도록 종합능력을 균형있게 평가하고 있으므로 지속적으로 유지ㆍ개선이 필요하다.
정도경영 및 건설산업발전을 위해 노력하고 있는 중하위권의 절대다수 건설업체의 불이익을 강요하거나, 건설업계의 새로운 紛亂을 야기하는 급격한 개정은 지양되어야 한다.
다만, 소수 국ㆍ내외 건설업체에서 나타나는 문제점에 대해서는 평가항목간 불균형 해소 차원의 부분적인 개선이 바람직하다.
중ㆍ장기적으로는 현 평가체계를 발전시켜 ‘주요공종별 공시제도’로의 전환과 같은 선진국 형태의 개선방안이 마련되어야 한다.
‘주요공종별 공시제도’의 장점은 발주자에게 전문 분야별로 정확한 업체정보를 제공함으로써 발주자가 좀더 효과적으로 시공업체를 선정할 수 있게 한다.
시공업체는 전문분야에서 더 많은 시공기회를 갖게 됨에 따라 업체들이 자사의 경쟁력 있는 공종에 기술력을 축적하여 자연스럽게 업체별 전문화를 유도하고 기술경쟁력을 갖출 수 있게 될 것이다.
따라서, 시평액제도는 건설산업의 선진화를 유도하기 위해서 해외사례 분석 등 장기간 연구를 통해 주요 공종별 또는 분야별 정보를 공시하는 선진국 제도로 발전시켜야 할 것이다.
시평액 제도 개정은 건설업체의 경영방침에 커다란 영향을 미치는 주요 건설제도 중 하나이므로, 개정에 따르는 파급 효과와 향후 여건변화 및 정책방향 등을 종합적으로 감안하여 건설산업 발전에 도움이 되는 방향으로 이루어져야 할 것이다.

◇최영수 이사=수십년동안 지속되어온 제도의 폐지에 대해서는 원칙으로는 반대한다.
고비용에 대해서는 정부발주 부서의 전산화, KISCON등 계약 및 기성 수령에 관한 전산통보등으로 충분히 예산절감을 가져올 수 있을거라 여겨진다.
거의 모든 건설업체가 매년 7월이면 순위가 몇등일까? 등급이 어떻게 될까? 에 대해서 협회에 눈을 돌리고 관심을 가진다.
현재 발주자가 입찰에 참가함에 자격기준을 삼는 주요 항목중에 하나가 시평액이다.
이는 왜 그럴까?
발주자가 입찰에 참가할 건설업체를 객관적으로 판단할 자료가 부족해서이다.
그러므로 업체에서는 시평액 향상에 관심을 가질 수밖에 없다. 실제로 1위와 2위, 10위와 11위, 30위와 31위가 가지는 의미는 숫자 1이상의 가치를 가진다.
시공능력 평가제도는 현실에 부합된 제도로 개선되어야 하며 발주처에서 입찰에 참여하는 업체의 능력을 판단할 수 있을 때 까지는 지속 되어야 할 것이다.

◇이충렬 실장=건설업은 다른 산업과 달리 선주문 후생산체계인데다 품질이 국민의 안전과 직결되어 있어 업체선정이 프로젝트 성공여부를 가늠한다하여도 과언이 아니다.
업체선정을 위해서는 업체의 경험과 기술, 계속기업으로서의 안정성 등 모든 요소가 고려되어야 하는데 이런 모든 것을 감안하여 업체를 객관적이고 종합적으로 평가해 놓은 것이 바로 시공능력평가액이라 할 수 있다.
또한, 실적신고를 받고, 검증하는 일련의 작업은 단지 시평액 산정만을 위한 것은 아니다.
일련의 과정을 통해 업체들의 실적규모와 재무상태가 객관적으로 검증되어 입찰에서 활용이 가능하게 되는 것이며, 동 자료를 협회에서 전산망을 통해 일괄적으로 주요 발주처에 제공함으로써 업체들은 일일이 발주처를 찾아다니는 불편과 비용이 해결되고 발주처도 업체를 일대일로 상대하지 않아도 됨에 따라 효율적인 업무처리를 가능하게 하고 있다.
따라서, 전체적인 측면에서 보면 시공능력평가제도를 통해 건설산업이 고효율의 프로세스를 가능하게 하는 수단이 되고 있다.
특히, 시평제도를 통한 기성액 등은 건설산업의 주요통계로 생산·활용되고 있다.
건설정책 수립과 집행을 위해서 필요한 통계는 모두 시공능력평가와 실적신고에서 나오고 있으며, 기성액 통계는 국가의 가장 중요한 통계인 국민총생산 등 국민소득 집계에도 없어서는 안 될 기초자료로 사용되고 있다.
시공능력평가제도는 시대흐름에 따라 변화하면서 건설산업발전을 선도해 왔다.
지금도 시공능력평가제도를 통해 기술과 능력이 있는 업체가 건설시장을 주도해 나갈 수 있도록 개선해 나가는 노력은 계속되고 있다.
일례로 2000년대 들어서 IMF 환란으로 경영상태가 중요시 되던 시절 공사실적 반영비율을 70%에서 60%로 축소하고, 경영평가 반영비율을 50%에서 100%로 확대(’00.7)한 바 있으며, 그 이후 건설경기 회복으로 경영상황이 안정됨에 따라 공사실적 반영비율을 60%에서 75%로 늘리고, 경영평가 반영비율은 100%에서 90%로 줄이는 등(’05.1) 그때그때 여건에 맞게 개선해 왔다.
지금도 경제상황과 건설여건이 시시각각 변화되고 있어 업체선정을 위한 정확한 정보제공과 건설업체의 내실화, 전문화를 위해 항상 개선방안을 모색하는 노력이 필요하다고 생각한다.

◇유재헌 팀장=건설교통부는 건설업자의 시공실적과 기술능력강화를 유도하기 위해 건설업자의 시공능력평가액 산정기준을 마련하여 ‘05.1.15일자로 개정 공포·시행하고 있다.
그러나 국내 건설공사의 면허를 취득한 일부업체의 경우 발주자가 적정한 건설업체를 선정할 수 있도록 실적, 경영평가, 기술능력, 신인도등을 평가하는 시공능력평가제도 취지와는 다르게 실적평가액에 비해 경영평가액이 과도하게 반영됨으로써 시공능력평가액자체가 높게 산정되어 제도 자체를 왜곡하는 결과를 가져오고 있는 상황이다.
국내건설시장에서는 시공능력평가액이 건설회사의 수준를 나타내는 지표로 인식하고 있는 상황에서 시공능력평가액 순위 상승을 위해 매출액증가 및 재무상태를 개선하는 한편 기술개발을 위해 혼신의 노력을 하고 있는 실정인 반면, 경영평가액만으로 특정업체가 시공능력평가액 순위에서 상위를 차지하는 것 자체에 동의하지 않는 분위기다.
따라서 시공능력평가액산정에 있어서 실적을 제외한 특정항목이 과도하게 반영되어 제도 자체를 왜곡시키지 않도록 ▷실적평가액 가중치 상향(3년 연평균실적의75%->100%)조정 및 경영평가액 가중치 축소(90%->50%이하) ▷경영상태평가액을 실적평가액의 2배이하로 제한하는 방안을 동시에 반영하여 향후 관련제도 개정시 모든 건설업체가 수긍할 수 있는 평가기준을 마련해야 할 것으로 사료된다.

■사회자=행정처분 제도의 과잉·중복 처벌 문제점과 그 개선방안은?

◇최영수 이사=건설업을 영위하면서 고의든 실수든 어떤 형태로 한번쯤 위법을 경험하게 된다.
이에 우리는 처벌의 수위에 대해 한번쯤 생각해 봤을 것이다.
당연히 위법을 했을 경우 처벌 받아야 함은 당연하다.
그러나 영업정지와 같은 처벌은 중대과실등 사회에 막대한 지장을 초래한 경우로 한정 해야하나 우리에게 영업정지 항목은 너무나 많다.
건설업의 생명은 신규수주이고 품질보장이며 이익창출이다.
신규수주를 할 수 없다는 것은 기업에 있어서 치명타일 수밖에 없다.
행정처분 제도로 불법을 방지하고 처벌하는 취지는 그 누구도 반대하지는 않을 것이나 그로 인한 피해를 최소화해야 하며, 그 보다도 사전에 예방교육의 강화 및 주기적인 점검으로 제도가 개선되어야 한다.

◇유재헌 팀장=행정처분의 과잉 중복처벌의 문제점은 국가계약법, 건설산업기본법, 건설기술관리법, 공정거래법, 형법등과 같이 각기 다른 건설관련 처벌 법규에 의해 4중, 5중 처벌되고, 전 발주기관에 적용되는 기업활동 자유제한방식 중심으로 처분되고 있다.
예를 들어 입찰담합, 뇌물공여, 부실시공 등 건설업 영위와 관련된 사안에 과잉ㆍ중복 처벌로 인해 처분기관, 처분내용, 처분시기 등이 상이하다.
이로 인한 경영혼란 및 비용가중 문제 등이 발생하고 있다.
개선방안으로는 현재 과잉ㆍ중복처벌을 받고 있는 ○계약불이행 : 국가계약법, ○입찰담합 : 공정거래법, ○부실시공 : 건설산업기본법, ○뇌물공여: 형법 등 동일사건에 대한 행정처분시 제재기관 및 시기를 일원화하고 입찰참가자격제한 및 영업정지등 처벌에서 과징금등 금전 대체별로 제재처분이 이루어져야 한다.
예를 들어 특별법 또는 개별법에 예외규정을 두어 운용하고 형사사건의 경우 전속관할 및 관할권 이전 등으로 합리적으로 운용하는 것이 타당하다고 사료되고, 전발주기관 법인적용에서 해당 기관 및 개인처벌 중심으로 처벌의 주체가 변해야 할 것이다.

◇김성근 변호사=현행법상 담합, 뇌물의 제공, 부실시공 등이 발생할 경우 건설업체는 형법상 처벌은 물론 행정상으로도 이중 삼중의 제재를 받게 되는 바, 이러한 제재가 헌법상 과잉금지의 원칙에 반한다고 볼 소지도 충분하다고 본다.
그렇다면 정부로서는 소정의 위법행위가 발생하여 행정제재를 부과해야 할 경우 그 위법행위와 관련하여 다른 행정청에서 이미 소정의 행정제재를 받았다면 이를 고려하여 제재의 정도를 경감하거나 제재를 부과하지 않는 방안을 도입할 필요가 있다고 본다.

◇유창선 이사=현행 건설업계가 문제시 하는 것은 법인 처벌자체보다 처벌을 받을 경우 함께 적용되는 입찰참가제한 등 행정처분 때문이다.
건설업체의 정상적인 영업활동을 제약하는 무과실책임 조항인 건산법 양벌조항을 폐지하든, 보완하든 과실이 있는 업체만 처벌하는 형태로 최소화되어야 할 것이다.

◇이충렬 실장=
▷과잉·중복처벌관련
건설업자는 법령을 위반할 경우 당해법령에 의한 제재처분 받은 후, 다른 법령에 따라 입찰참가제한 등 중복제재를 받고 있다.
즉 건산법, 하도급법, 산업안전보건법, 환경관련법령 등 위반한 경우 벌금, 영업정지, 과징금 등 1차적으로 처벌받은 후, 공공공사 입찰시 신인도 감점, 부정당업자제재 등 입찰참가를 제한되는 등 중복적으로 처벌되고 있다.
특히 입찰참가자격제한과 영업정지는 불법행위자에 대한 제재수단으로 영업을 제한한다는 목적이 동일하므로 헌법상 보장된 이중처벌 금지 원칙에 반할 소지가 있다.
따라서 법령위반에 따른 처벌은 당해 법령에 의한 처벌로 일원화하고 중복적인 부정당업자제재, 입찰시감점 등 과도한 제재는 폐지할 필요성이 있다.
▷양벌규정 관련
현행 건산법상 법인의 종업원이 업무와 관련하여 불법행위를 한 경우 법인의 책임여부에 관계없이 양벌규정을 적용하고 있다.
건설업 특성상 전국의 수백개 현장을 완벽하게 통제하는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 개인의 잘못으로 기업을 영업정지처분하여 도산위기까지 초래하게 한다면 결국 선량한 조직구성원에까지 피해가 돌아가는 결과를 초래할 수밖에 없다.
제17대 국회에서 이러한 위헌문제를 해소하기 위하여 의원입법안이 제출되었으나 회기종료에 따라 자동폐기된 바 있으며, 최근 양벌규정 체계가 동일한 보건범죄단속에 관한 특별조치법에 대해 헌법재판소에서 위헌으로 판결한 만큼(‘07.11.29) 건산법 개정이 시급하다.
뇌물공여 등은 책임소재에 따라 처벌규정을 적용하고, 위반행위의 경중에 따라 처벌규정을 합리적으로 조정하여야 하며, 법 위반행위에 따른 양벌규정의 적용은 법인의 개입정도에 따라 합리적으로 적용하도록 개선되어야 한다.

◇최주명 파트장=건설업자는 건설관련법령 위반 시 당해 법령에 의한 제재처분 뿐만 아니라 다른 법령에 따른 제재, 입찰 시 불이익 등 중복처벌(국가계약법, 건설산업기본법, 건설기술관리법, 산업안전보건법, 공정거래법 등)로 인해 건설업체는 심각한 경영상 위협을 받고 있다.
사례로는 현장사고 발생시 ▷건산법에 의한 영업정지(건산법 82조), ▷ 국가계약법에 의한 부정당업자제재(국가계약법 27조), ▷기술자 및 법인은 별도로 형사처벌(건산법 98조) 등 중복처벌이 있다.
처벌법규가 다양한 행정목적을 위해 개별적으로 제정됨으로써 제재의 내용이 중첩되거나 처벌의 부과내용도 매우 복잡하다.
실효성은 확보되지 않고 행위에 대한 과도한 처벌로 인해 헌법에 보장된 영업활동의 자유를 침해하여 기업의 자유로운 영업활동의 위축, 국제경쟁력 상실 등의 부정적인 결과를 초래하고 있다.
따라서, 법령위반에 따른 처벌은 당해 법령에 의한 처벌로 일원화하고, 관련법령에 따라 처벌을 받은 이후 영업행위 자체까지 못하게 하는 과도한 중복처벌은 폐지되어야 할 것이다.
건설업자 관련 위반시 건산법에 의한 처벌로 일원화하고 계약질서와 관련된 공정거래법위반과 담합행위 등은 공정거래법으로, 하도급사항 위반 시 처벌은 하도급법으로 일원화해야 한다.
또한, 공정한 경쟁질서의 확립을 위해 법 위반시 개인과 기업을 엄격하게 처벌하여야 하나, 기업의 경우 영업정지, 입찰참가 자격제한과 같은 경영상의 위협을 줄만큼 과도한 처벌을 부과하는 것은 지양하고, 벌금인상 및 신인도감점 상향 등으로 기업의 경제활동을 보장하여야 한다.

■사회자=건설기술 및 건설안전 제고를 위한 제도개선 주안점은?

◇유창선 이사=대기업에 비해 자본력이 떨어지는 중소기업의 경우 R＆D 투자저하로 인해 대중소기업간 양극화 요인으로 작용하고 있다.
이에 정부에서는 “중소건설업체 기술력제고를 위한 실용기술 연구개발 사업” 방안을 강구하고 있다.
또한 건설안전 문화정착을 위한 현장위주의 안전사고 방지 대책도 수립 추진중이다.

◇이충렬 실장=건설기술부문에 있어 국제 경쟁력 강화 및 건설업자 기술력 향상을 위해 건설기술 R&D 확대가 필요하다.
이에 따라 정부는 R&D투자액의 확대와 더불어, 건설업자의 기술 개발을 유도하는 방향으로의 정책 전환이 필요하다.
입찰시스템을 가격위주에서 건설기술력 평가로 전환하고, 새로운 기술개발 업체에 대한 조세 및 금융지원의 강화가 마련되어야 할 것이다.
건설안전부문은 원수급인의 안전조치에도 불구하고 하수급인·근로자의 안전의식 부족으로 인한 재해가 빈번히 발생한다.
따라서 산재사고 최소화를 위해, 원수급인이 전적으로 부담하는 산재책임을 발주자·원수급인·하수급인·근로자 등 모든 건설주체가 책임소재별로 분담토록 산안법령의 체계개선방안이 마련되어야 한다.
이를 위해 원수급인 재해율 및 산재보고 위반건수 산정기준이 개선되어야 한다.
즉, 원수급인 재해율 및 산재사고 위반건수 산정시, 하수급인 등 책임 재해자수 및 보고건수는 제외시키고 원수급인의 책임에 해당하는 재해자수 및 보고건수만 포함토록 개선하여야 한다.
또한 재해율 산정·발표업체수를 토건업·토목·건축업 등 모든 건설업체로 확대할 필요성이 있다.
평균환산재해율 미만인 업체에 한하여 PQ대상공사 심사시 또는 50억원이상 적격심사시 가점 등의 인센티브를 부여하고 있는 만큼, 모든 업체에게 공평한 인센티브 기회를 제공하고 이를 통해 건설업 재해율의 최소화를 기대할 수 있을 것으로 전망한다.
다만, 현실적 여건을 감안하여 단계적으로 확대할 필요성이 있다.

◇최영수 이사=기술과 안전은 건설을 논하는 자리에 빠질 수 없는 제도중의 하나이다
건설기술은 저비용 고효율을 창출하는 원동력이다.
신기술개발 및 적극적인 활용으로 총생애주기를 절감할수 있을 것이라 여겨진다.
기술개발로 절감된 비용에 대해서 개발업자 또는 시공사에 환원하는 제도를 만듦으로 적극적인 개발 및 활용도를 높일 수 있을 것이다
건설안전은 그 어떤 항목보다 중요하다.
건설재해로 인한 사회 직간접 비용을 사회간접투자에 활용하면 우리는 더욱 풍부한 혜택을 누릴 수 있을 것이다.
안전관리비의 사용 의무화를 제도적으로 보완하여 법률을 위반한 업체에 대해서는 강력한 제재조치를 가하며, 안전관리비의 절감이 곧 건설업체의 이익으로 되돌아 간다는 생각을 스스로 바꾸어 나가야 할 것이다.

■사회자=향후 건설산업 발전을 위한 바람직한 건설산업제도 방향은?

◇유창선 이사=중소건설업계가 생존을 위협받게 된 것은 한두가지의 원인이 아니기에 이를 일부나마 타개할 수 있는 방안을 살펴보면 정부의 공공공사 발주물량의 확대와 BTL 방식 민간투자사업의 재정사업으로 전환해야 한다.
또한, 전시효과적인 대형공사보다 지역주민숙원사업 등 삶의 질을 높일 수 있는 중소규모의 건설공사의 발굴에 투자해야 한다.
이외에도 중소건설업체의 PF사업참여 방안 강구, 경영평가제도의 혁신적인 개선이 필요하다.

◇이충렬 실장=’08년은 건설업에 있어서 대단히 많은 변화가 시작되는 해이다.
75년 단종공사업의 신설에 따라 30여년간 유지되어온 건설업의 겸업제한이 폐지되고, 시공참여자 제도의 폐지 등 그동안의 건설업 생산체계의 획기적 변화가 시작되는 것이다.
제도의 변화에 따라 앞으로의 시장상황은 보다 대형화 및 전문화로 분화될 것으로 예상된다.
대형건설업체는 기존의 역량을 바탕으로 종합적인 계획·관리 및 조정에 집중하면서 세계시장으로의 진출에 역점을 두고, 중소건설업체는 종합공사업과 전문공사업의 겸업을 통해 직접시공능력을 배양하고 이를 토대로 전문화된 시공능력을 갖추게 될 것으로 생각된다.
이제는 생산체계의 변화에 따라 기존의 업역다툼과 같은 소모적 분쟁을 지양하고 각자의 업무범위에서 충실히 업무를 수행함으로써 경쟁력을 키워나가야 할 것이다.
또한 대·중소업체간 실질적인 양극화 해소가 가능토록 대기업과 중소기업간의 실질적 지원과 상생협력을 통한 윈-윈(win-win) 전략을 수립해 나갈 필요성이 있다.
대기업은 협력업체를 최근 활황을 보이고 있는 해외시장에도 많이 진출시키도록 노력하여야 하고, 업체 스스로 상생협력이 가능한 기준을 설정하여, 일정범위 내에서는 적극적으로 협력업체를 지원해야 할 것이다.
협력업체도 대기업 또는 원사업자에 일방적으로 지원받는 입장이 아닌 상호 기술·인적교류를 통해 파트너관계를 유지할 수 있도록 신뢰를 형성하는 것이 필요하다고 생각한다.
신정부 출범이후 국토부는 건설산업의 선진화 및 경쟁력 강화를 위한 제도개선 방안마련을 위해 ‘건설산업 선진화위원회’를 운영하고 있다. 많은 학계·연구계·업계 전문가가 참여하고 있지만 일부에서는 급격한 제도변경이나 편향된 접근에 대한 우려를 갖고 있는 것도 사실이다.
또한 논의내용이 그 동안의 이해관계자간 업역주장만 되풀이되고 있다는 불만도 제기되고 있다.
건설제도의 선진화는 반드시 필요하지만 우는 아이 떡하나 더 주는 방식으로의 제도개선 접근은 곤란하다.
건설산업 선진화 위원회는 건설산업의 미래를 설계하여야 하며, 산업전체의 효율성과 대외 경쟁력제고에 초점을 맞추어야 한다.
업역분쟁과 규제일변도로 진행되었던 그 동안의 시행착오를 또다시 반복하게 된다면 향후 10년간 건설산업의 선진화는 요원할 수 밖에 없는 만큼 ‘건설산업 선진화위원회’를 만든 초심을 잃지 않는 것이 매우 중요하다.

◇최영수 이사=건설산업제도는 수많은 시행착오 끝에 지금에 이르렀다
향후 제도는 발주자는 최저의 가격으로 최고의 품질을 생산하여 최종소비자가 최상의 서비스를 받을 수 있는 제도로 발전시켜 나가야 할 것이다.
건설업체는 기술발전으로 생산원가 절감, 고객을 감동 시킬 수 있는 품질의 제품을 생산하여 고객에게 제공하여야 한다.
이 모든 것이 완벽한 제도하에 이루어져야 하며 그 제도는 국민이 인정하고 건설업체가 동참하며 발주자가 발전시켜 나가야 할 것이다.
또한 민간의 자본을 적극 활용하여 사회기반공사를 수행하고 수익을 창출할 수 있는 복합개발에 좀더 적극적으로 제도를 정비해야 할 것이다.

◇최주명 파트장=우리나라의 건설산업은 두번의 오일파동과 외환위기를 거치면서 국가산업발전의 중추적 역할을 하였으며, 부단한 노력과 지속적인 성장으로 현재는 선진국의 건설업체와 대등한 위치의 기술력(초고층, 최장교량, 원자력 등)을 갖추고 있다.
그러나, 대부분의 건설업체가 설계능력, 시공기술, 공사관리능력 등 선진국에 비해 많은 부문에서 낙후되어 있는 것이 사실이다.
이러한 문제점을 하루빨리 극복하고 선진국의 국내시장 진입과 적극적인 해외시장 진출을 위한 글로벌 경쟁력을 확보하기 위해서는 현행 입·낙찰제도를 글로벌 경쟁구도에 부합하는 선진 시스템으로 하루 빨리 개선할 필요성이 있다.
그럼에도 불구하고, 현재 정부에서 추진중인 입찰제도 개선 사항은 지나치게 공사비 절감과 가격경쟁 위주로 편중되고 있으며, 기술경쟁을 통한 건설산업의 발전을 도모한다기보다는 예산절감만 지나치게 강조함으로써 오히려 건설산업 발전을 퇴보시키는 결과만 초래하고 있다.
따라서, 글로벌 경쟁시대를 맞아 우리 건설산업이 선진국수준의 글로벌 경쟁력을 확보하기 위해서는, 국제기준과 글로벌 시장원리에 부합한 선진제도를 구축하고 지속적으로 시행할 필요가 있다.