●사회: 한국건설신문 김덕수 차장
●토론자
대한건설협회 조준현 실장
법무법인 동인 김성근 변호사
남양건설 유현이사
현대건설 진상화 팀장
GS건설 이상호 연구소장
한신공영 이상모 전무

최근 최저가 및 턴키 낙찰자 결정방식 다양화, 그리고 턴키발주방식 제한 등 제도의 변화가 심하다.
특히 발주비중이 늘어나고 있는 최저가낙찰제가 복권식 낙찰제라는 비판을 받고 적격심사와 같이 ‘운’에 의해 낙찰자가 결정되고 있다는 비판의 목소리도 적지않다.
이러한 가운데 정부의 예산 10% 절감이라는 정책으로 인하여 수익성이 극도로 악화된 건설업계가 엎친데 덮친격으로 가격경쟁으로 치닫고 있어 걱정의 목소리가 높아지고 있는 실정이다.
이에 따라서 낙찰률만 떨어지고 기술개발에 진력할 필요가 없어 기술경쟁력 상실로 업체 부실화 및 부실시공을 양산할 심각한 위기에 처하고 있다는 지적이 끊이질 않고 있다.
이에 본지는 창간 9주년을 맞이하여, 현재 민감하고 첨예하게 대립되고 있는 사안들의 문제점과 그에 따른 대안이 무엇인지 ‘한국건설산업을 진단한다’라는 테마로 건설업체 및 전문가와 함께 심도있고 깊이있는 특별좌담회를 개최해 보았다.
<편집자주>

■사회자:정부가 예산 10% 절감을 목표하고 있다. 이에 대한 바람직한 계약제도 개선방향은?

▲유현 이사=새 정부의 공공시설 예산 절감 방안의 기본이 최저가 낙찰제 확대처럼 인식되고 있는데, 이는 LCC를 고려하지 않은 눈앞에 보이는 효과에만 급급한 근시안적인 대책에 불과하다.
먼저, 개별사업의 공사비 단가보다 사업의 비효율성이 더 큰 문제라고 본다.
정책적이거나 혹은 선심성에서 출발한 필요이상의 과다한 사업들이 너무 많다.
민간 공사처럼 공공공사도 경제성, 효용성 측정기준을 마련해서 사업성이 없는 공사들은 안하는 것이 예산낭비를 줄이는 거시적인 방법이다.
다음은 공사비 예산시스템을 장기계약제도에서 계속비 개념으로 변경해서 예산부족으로 인한 공기지연을 방지함으로써 간접비 발생 및 사업비 증가가 생기지 않도록 해야 한다.
마지막으로 일부 예정가격이 과다산정되는 부분을 개선해서 시장가격 관점에서 정확한 예정가격이 산정되도록 하는 것도 방법 중의 하나이다.

▲이상호 박사=정부예산을 절감하겠다는 취지 자체는 바람직하다고 본다.
하지만 그 방법은 큰 문제를 안고 있습니다. 예를 들어본다.
정부는 예산 10% 절감을 위하여 최저가 낙찰제를 확대하겠다는 방침이다.
공공공사 낙찰률을 줄이면 예산절감이 된다는 주장이다.
이같은 정책방향은 마치 건설업체가 공사비를 절감하기 위한 방편으로 하도급 단가를 낮추겠다는 것과 동일한 접근방법이 아닌가?
무조건 하도급 단가를 10% 낮추면 일단 계약시점에서의 공사비는 줄겠죠. 하지만 하도급업체의 도산이나 부실시공 문제, 건설기능인력 문제 등이 심각하게 제기될 것이다.
우리보다 앞서 공공건설공사 절감운동을 추진한 영국사례를 보자. 지난 5월 21일, 영국 건설산업 혁신운동의 추장자중 한사람이었던 Eagan은 영국 하원에서 10년간을 회고하는 연설을 한 적이 있다.
이 자리에서 Eagan은 영국의 건설공사비가 지난 10년간 20~30%나 절감되었다고 한다. 그 비결은 일본의 자동차산업 따라하기, 팀으로 일하기, 세계최고 활용, 공급연쇄 개선, 사전 기획 강화 등이라고 한다.
이같은 혁신노력의 결과 획기적으로 건설사업비가 절감되었고, 공기 단축이 가능했으며, 건설업체의 매출액 대비 수익률도 6%에서 10%로 늘었다고 한다.
그러면서 Eagan은 최저가 낙찰제야말로 전적으로 잘못된 제도라고 비판했다.
팀으로 일을 해야 건설사업비 절감이 가능한데, 최저가 낙찰제에서는 팀이 아니라 각자가 이익극대화를 위해 제각각 따로 놀기 때문에 건설사업비 절감이 어렵다는 것이다.
현재 우리 정부의 예산 10% 절감대책은 영국 사례에 비추어 볼 때 너무 근시안적이라는 느낌을 떨치지 어렵다.
시공계약 시점에서의 공사비에만 초점을 둘 것이 아니라 생애주기비용(LCC) 관점에서 이 문제를 다루어야 하고, 낙찰률만 문제시할 것이 아니라 건설산업의 구조와 시스템 혁신을 추진해야 한다고 본다.

▲진상화 팀장=새 정부는 공공공사 부문의 계약과정 개선을 통해 정부예산 10% 절감을 추진하는 등 공공부문의 효율적 운용에 촛점이 맞추어져 있는 것으로 알고 있다.
그러나, 정부의 정책취지가 실무집행 부서에서 바람직한 방향으로 추진되는 것이 아니라 규제심화 등 정부권한 강화를 통해 인위적인 방식으로 예산 절감을 지향하는 것 같아 심히 우려스럽다 하겠다.
새 정부의 당초 취지는 불합리한 공공조달 시스템을 개선하여 원가절감과 건설산업의 기술경쟁력을 제고하고자 하는 취지로 알고 있는데, 실제 일선 행정기관의 법운용 집행과정은 이와 달라 많은 문제점을 낳을 것으로 예상된다.
따라서, 정부예산 절감은 당초 순수한 취지에 맞게 글로벌 스탠다드 기준에 맞게 제도화되고 운용될 수 있는 방향으로 계약제도가 운용되어야 할 것이다.

▲이상모 전무=예산절감은 근본적으로 형식적인 절차는 배제하고 실질적으로 건설산업의 효율성을 증대 시키고, 투자효율성을 극대화하여 저렴한 비용으로 보다 빨리, 좋은 품질의 시설물의 조달을 통해 이루어져야 한다.
업체와 정부간 상호 협력을 바탕으로 건설업체는 내부적으로 다양한 원가절감 방안을 강구하고 원가를 절감할 수 있는 공법과 신기술 개발에 더욱 박차를 가하여야 할 것이다. 정부는 기술 외적으로 원가 상승분에 대한 지원 및 보완책을 강구하여야 할 것이며 과도한 저가 낙찰에 대한 폐해를 먼저 개선함으로써 건설업체의 이익을 보존 시켜 주어야 할 것이다.
철저한 관리 감독 및 특별점검을 강화하여 품질을 우선으로 하고 비용부분 요소의 실질적 반영을 통해 적정 공사비를 반영해야 한다. 또한 업체가 스스로 저가낙찰을 하지 않도록 유도하는 방향으로 계약제도를 개선하여야 할 것이다.

▲조준현 실장=이명박 대통령은 ‘정부예산의 10%절감’을 대통령 후보 공약사항으로 제시하였으며, 이에 따라 대통령 취임 후 기획재정부, 행정안전부, 국토해양부 등 주요 부처에서는 예산 10%절감방안 및 실천계획을 표명한 바 있다.
특히 이러한 예산절감 방안으로 ‘최저가낙찰제 확대’ 등 입찰과 계약제도 개선을 첫 번째로 꼽고 있어, 건설업계의 우려가 커지고 있다.
이는 선진입찰시스템의 정착과는 거리가 있으며, 오히려 공사비와 수익성 감소를 가져와 건설시장의 침체로 이어질 가능성이 높기 때문이다.
최저가낙찰제는 말 그대로 최저가입찰자를 낙찰자로 선정하는 제도로, 정부입장에서는 최저가낙찰제 확대를 통하면 보다 손쉽게 예산절감을 할 수 있을 것이다.
우선 최저가낙찰제를 확대할 경우 건설산업에 미치는 영향을 생각해보아야 할 것이다. 그동안 최저가낙찰제는 저가입찰에 의한 부실시공등 많은 부작용이 끊임없이 발생해 왔다.
더욱이 이러한 저가입찰은 업체의 경영악화로 이어져 부도라는 최악의 상황을 맞이하는가 하면, 지역경제에도 큰 타격을 줄 것이다.
실제로 이러한 우려는 최근 중견업체들마저 줄부도 사태를 맞는 등 현실화되고 있다.
결국 최저가낙찰제 확대는 건설산업 붕괴는 물론 지역경제 침체로 이어져, 3~4천억원에 불과한 예산절감효과 보다 더 큰 부작용을 낳을 것이다.
따라서 예산절감을 위해서는 최저가낙찰제 확대가 아닌, 보다 근본적인 방안이 마련되어야 하는 바, ‘언발에 오줌누기’식의 근시안적인 정책이 아닌, 선진건설시스템의 도입을 모색할 필요가 있다.
우선 정부는 예산절감의 효과를 시공비에만 한정하지 말고, 유지보수를 포함한 총생애주기 비용의 관점에서 파악할 필요가 있다.
최저가낙찰제는 당장 시공비를 줄일수는 있을지 모르나, 추후 소요되는 유비보수비용까지 감안한다면 오히려 예산이 더 들게 된다.
아울러, 정부는 건설제도 선진화를 통한 예산절감을 추구해야 할 것이다.
중복투자 지양, 공법개선, 설계VE를 통한 설계의 효율화 등을 도모한다면 정부는 예상보다 많은 예산을 절감할 수 있을 것이며, 장기계속공사를 계속비공사로 전환한다면 공기단축뿐만 아니라 공사비도 절감할 수 있어 1석2조의 효과를 볼 수 있을 것이다.

▲김성근 변호사=계약제도의 개선이 오로지 정부예산을 절감하기 위한 목적으로만 이루어져서는 아니 된다고 볼 것이다.
계약제도의 개선은 공공계약의 선진화 및 그에 따른 파급효과, 가령 건설산업의 구조개선과 경쟁력제고 등의 사정도 고려하여 추진되어야 할 것이기 때문이다.
또한 정부예산 10%를 절감하기 위한 방안은 발주 및 입찰단계에서만 검토되어야 할 것이 아니다.
계약이행단계 및 계약이행 완료이후 시설물의 유지, 관리단계에서도 추진되어야 할 것이므로 최저가제도를 시행하기 위한 전제조건이 충족되지 못한 상태에서 예산을 절감한다는 명분으로 최저가제도를 확대 시행하는 것은 정부가 예산절감을 행정편의적으로 추진한다는 비판에서 자유로울 수 없다고 할 것이다.

■사회자:최근 정부는 대형사간 공동도급제도을 제한하는 것과 관련 건설업계 내부에서 불만의 목소리가 매우 많다. 문제점과 개선방안은?

▲김성근 변호사=대형사간 공동도급 제한의 필요성 역시 형평성과 효율성의 충돌이라고 할 것이다.
즉 대형사간 공동도급을 제한한 취지는 중소건설업체의 수주기회를 확대함으로써 중소업체를 배려하기 위한 것이기 때문이다.
그러나 대형사간 공동도급을 제한하는 것은 현행 국가계약법상 논란의 소지가 상당하다고 보인다.
왜냐하면 국가계약법은 입찰과 관련하여 제한할 수 있는 내용을 구체적으로 규정하고 있으면서 그 외의 사항을 제한할 수 없도록 규정하고 있고, 제한할 수 있는 내용으로 대형사간 공동도급 제한을 기술하지 않고 있기 때문이다.
즉 위법의 문제가 발생한다는 것이다.
특히 최근 공동도급 제한에 대한 국가계약법이 개정되지 아니한 상태에서 조달청이 대형사간 공동도급을 제한할 경우 법적 분쟁으로 확대될 소지가 상당하다고 할 것이므로 정부로서는 정책적으로 공동도급 제한여부를 결정해야 할 것이고, 만일 공동도급을 제한하기로 결정한다면 국가계약법을 개정하여 법과 현실에 괴리가 발생되지 않도록 해야 할 것이다.
물론 이 과정에서 정부로서는 대형사간 공동도급을 제한할 경우 중소건설업체를 보호한다는 취지가 달성될 수 있는지 여부, 오히려 중소건설업체에게 불이익이 발생할 여지는 없는 것인지 여부, 중소건설업체들이 낙찰이후 실질적으로 공사에 참여하지 않아 공동도급제도를 형해화할 우려는 없는 것인지 여부, 낙찰이후 대형업체들이 우월적 지위를 이용하여 사실상 공동도급 제한의 취지를 잠탈할 우려가 없는지 여부 등을 면밀히 검토한 후 법개정에 반영해야 할 것이다.

▲유현 이사=대형사가 공도동급 제한을 했다는 사실만 가지고 언급을 한다면 누가 수혜자나 피해자냐를 떠나서 시장원리에 위배되는 것은 사실이다.
그러나 이 제도의 출발점이 예산절감방안이라는 측면에서는 전혀 공감대가 형성되지 않는 것은 아니다.
이 제도가 시행되기 전과 시행된 후의 입찰결과가 대형사간 공동도급 제한의 잘.잘못을 검증해 줄 것이라는 것이 발주처의 생각인 것 같다.
업계는 이 제도의 비효율성을 반증해야하는 짐을 지고 있다.

▲이상모 전무=조달청은 턴키공사의 최근 3년간 실시된 1,000억원 이상 규모의 일괄 및 대안공사 45건 가운데 10위 이내 업체간 컨소시엄이 낙찰받은 공사가 23건이고 대부분 입찰참가자가 2~3개로 충분한 가격경쟁이 이뤄지지 않아 낙찰율이 95.1%나 되는 등 과다 설계나 담합 가능성이 커 이를 방지하기 위해 이 제도를 시행한다고 밝혔다.
이와 같이 특정인을 지정해서 입찰에 제재를 하는 것은 영업의 자유와 계약의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 있다.
기술력이나 자본력이 우수한 업체를 선정하여 입찰에 참여함으로써 상대입찰자와의 경쟁력에서 우수한 지위를 확보하고자 하는 것이 업체의 기본영업 전략인것을 발주처의 우월적 지위를 이용해 부당한 영업을 제한하는 것으로 보여진다.
입찰참자자격이 주어질 때 소수의 입찰참가자가 참가할 것으로 예상되는 경우 이를 제도상으로 상위10위권 이내 공동도급시 지역업체라 할지라도 가산적용 주지 않고 중견업체 및 지역업체와 공동도급할 경우 가점을 준다면 공동도급에서도 중견업체나 지역업체가 참여할수 있는 범위가 확대되면서 공동도급제한이라고 하는 부분이 해소될 것으로 보여진다.

▲이상호 박사=이런 규제를 통해 얻고자 하는 것이 무엇인지 모르겠다.
이런 규제의 문제점은 여러 가지 측면에서 지적할 수 있다.
법적 근거가 없다는 것은 형식적인 문제이지만, 이런 규제로 인하여 중견건설업체들은 오히려 수주물량이 줄어 들 수 있고, 상위 10대 기업중 공공공사 영업경쟁력이 취약한 일부 건설업체들은 아예 공공시장에서 퇴출될 수도 있다.
대형건설업체와 중견건설업체간에 가격경쟁을 유도할 생각이라면, 처음부터 최저가 낙찰제를 적용하는 편이 더 나을 것이다.
왜 규제의 대상을 상위 10대 업체로만 잡는가?
중소기업 보호차원이라면 아예 상위 20대나 30대 업체로 잡는게 더 낫지 않는가? 상위 10대 업체로 잡은 이유는 11위에서 30위권 업체들을 보호하기 위한 것인가?
대형사간 공동도급 제한은 불필요한 규제고, 폐지하는 것이 바람직하다고 본다.
오히려 공동수급체의 구성원 수를 제한하는게 글로벌 스탠다드라는 사실도 인식해 주었으면 한다.
10%도 안되는 시공지분율로 공동도급에 참여했다가 실제로 시공참여는 하지 않고, 이름만 ‘부금’만 받았다는 식의 사례는 그동안 숱하게 제기되었던 문제들이다.

▲진상화 팀장=최근 조달청은 일부 발주처에서 시행 되어온 대형사간 공동도급을 일괄입찰공사에 한해 일률적으로 제한하여 시행하고 있다.
이는 경쟁촉진을 통한 공공부문의 예산절감이란 취지라 하겠으나, 제도개선 내용과 절차, 그리고 실제 효과면에서 좋지않은 선례를 남길 것 같아 안타깝다.
특히, 정부 조달행정의 선봉인 조달청이기에 더욱 그러하다 하겠다.
결론적으로 말씀드린다면, 정부가 당초 생각했던 공동도급 제한의 목적을 달성하기는 어려울 것 같고, 오히려 제도개선에 역행하는 결과를 불러올 것으로 예상된다.
즉, 공동도급 제한으로 지역 및 중견업체의 다수 참여가 일시적으로 가능하겠으나, 계약체결 자유의 원칙과 상위법령 위반, 그리고 시공능력평가액의 부정확성으로 인한 여러 문제점이 제기될 수 있을 뿐 아니라, 근본적인 문제점은 규제 및 정부권한 강화를 통한 시장기능의 왜곡이라 하겠다.
더 나아가, 정부가 바라는 가격경쟁 효과는 미미할 것이라는 것을 간과해서는 안될 것이다.

■사회자:공동도급 제한의 문제는 장단점이 있기 때문에 매우 민감한 상황이다. 그렇다면, 설계시공일괄입찰(T/K)공사 활성화 방안은?

▲이상모 전무=전 건설업체가 턴키시장의 좁은 문을 두드리고는 있으나 현실적으로 입찰에 참여하는 회사는 한정적이다.
현재 턴키시장은 대형업체가 시장을 장악하고 있고 중견업체 일부가 시장에 진입하고 있는 실정이다.
이는 아직 중견건설업체가 T/K공사에 참여자체가 설계비 때문에 부담스럽다는 것이며 이로 인해 연간 입찰에 참여할 수 있는 공사가 제한이 된다는 것이다.
턴키공사의 활성화를 위해서는 탈락자의 설계보상비를 높여주어 많은 회사가 입찰에 참여토록 유도하고 공사유형별 자재의 최소기준, 신기술 및 공법적용 여부, 설계평가 때 감점기준등을 자세히 예시한 표준설계 지침을 개발하여 설계품질이 일정수준 유지될수 있도록 하여야 할 것이다.
입찰시 가격경쟁을 유도하더라도 직접공사비를 지나치게 감소시켜 부실공사로 이어지지 않도록 적정한 공사비가 지급될 수 있도록 제도를 개선해야 할 것이다.

▲이상호 박사=전세계적으로 턴키발주가 확대되고 있는 추세는 분명한데, 우리나라의 턴키제도는 외국 어디에서도 찾아볼 수 없는 이상한 제도적 틀 속에서 운용되고 있다.
아마도 턴키활성화 반대로의 가장 큰 문제점은 이 제도가 부패를 양산하고 있다는 점일 것이다.
수천명에 달하는 심의위원의 상시 관리를 지금처럼 내버려 둬도 되겠는가? 또한 발주기관은 발주기관대로 ‘무책임행정’으로 대응하고 있는 것도 큰 문제이다.
자기가 공사를 기획하고, 예산배정하고, 발주하고, 감독과 유지관리를 담당하서도 정작 심의는 다른 발주기관이나 그 공사와 아무런 관계가 없는 대학교수 등에게 맡긴다.
이런 심의관행을 두고, 혹자는 이런 이야기를 한다. 자기가 같이 살 아내를 왜 남에게 고르도록 하느냐고 말이다.
턴키발주가 세계적 추세고, 기술력 강화를 위해서도 필요한 것은 인정한다.
하지만 제도 그 자체가 글로벌 스탠다드화되어야 하고, 부패 문제에 대해 정부에서부터 단호한 입장을 보여야 하고, 발주기관이 무책임행정이 아니라 책임행정 차원에서 설계심의는 당해 발주처 공무원 중심으로 이루어져야 한다고 본다.
이런 전제에서라면 턴키활성화도 좋다.

▲김성근 변호사=소위 턴키공사입찰이 활성화되기 위해서는 발주기관의 사업타당성분석 및 효율적인 사업계획 수립 및 추진 등의 발주능력, 입찰참가자들에 대한 평가능력 및 계약이행의 관리, 준공이후 시설물의 유지관리능력의 제고, 입찰참가자들의 도덕성확보 등의 선결조건이 충족되어야 할 것이다.
아울러 턴키공사 입찰제도와 관련하여 예산절감의 차원에서 사실상 가격경쟁으로 계약상대자를 결정하는 낙찰제도는 건설산업의 경쟁력제고와 기술능력의 향상을 도모하려는 턴키공사의 취지에도 부합되지 않는다고 보인다.
다만, 건설업체들로서도 턴키공사에서 가격경쟁이 원활하게 이루어질 수 있도록 가격담합 등의 행위를 중지하고 진실로 기술경쟁이 이루어질 수 있는 기반을 조성해야 할 것이다.

▲유현 이사=우선, T/K공사의 활성화 방안을 모색하기 전에 T/K 대상공사부터 명확히 할 필요가 있다.
일부 발주처에서는 기술을 빙자하고 일반화된 소형공사까지도 T/K방식을 적용하는 경우가 있는데, 플랜트, 발전소, 댐, 고난이도 시설물 등 반드시 기술이 필요한 공사에만 T/K 방식이 적용되어야 한다.
이러한 공사는 적절한 가격경쟁력이 기술력의 범주에 포함되도록 하는 선에서 효용성을 설계평가 기준으로 삼고, 공정하고 투명한 평가가 이뤄지도록 평가시스템부터 정비할 필요가 있다.

▲진상화 팀장=지난해 정부는 일괄입찰공사의 낙찰자 결정방식을 다양화하여 공사 및 발주처의 특성에 맞게 품질, 가격 비중을 조정 할 수 있도록 개선했다.
이는 운용하기에 따라 적정가격으로 양질의 품질을 확보할 수 있는 바람직한 제도개선이었다고 생각한다.
따라서, 정부도 이같은 제도개선을 바탕으로 일괄입찰공사의 부정적 측면이 아니라 순기능적인 면을 고려하여 미국 등 선진제국과 같이 전체 발주비중의 50% 이상을 기준적합방식 등 일괄입찰방식으로 집행하여야 할 것이다.
이는 설계 및 시공사간의 하자책임을 분명히 하고, 기술경쟁을 통한 가격절감 효과를 극대화하여 건설업체의 체질개선을 달성할 수 있다는 차원에서도 더욱 필요하다 하겠다.
아울러, 가격경쟁 중심의 일괄입찰공사의 경우에는 설계보상비 지급 취지에 맞게 설계보상비 지급을 제한하여 정부예산도 절감하고 무분별한 턴키참여를 제한토록 해야 할 것이다.
차제에 동 제도의 운용실태 및 효과를 검증하고 활성화 하기 위해 한국형 ‘디자인 빌드 협회’를 구성하여 운용하는 방안을 모색할 시기가 아닌가 한다.

▲조준현 실장=정부는 최근 예산절감을 이유로 턴키공사에 대해 설계적합·최저가방식을 확대하는 등 가격경쟁을 유도한다는 입장이다.
이는 설계 및 기술력향상이라는 제도의 도입취지를 퇴색시킬 뿐 아니라, 자칫 저가입찰에 따른 부실시공등 부작용을 불러올 수도 있다.
따라서 건설산업의 국제경쟁력을 향상시키기 위해서는 기술력 중심의 턴키제도 운영이 필요하다고 생각한다.
업체들도 가격이 아닌 기술경쟁을 통해 더욱 발전하는 계기를 마련할 것이며, 보다 바람직한 방향으로 턴키제도가 활성화 될 수 있을 것이다.
한편, 현행 국가계약법령은 설계보상비를 예산의 2%로 책정하고 있으나, 이는 실제 업체들이 투입하는 금액보다 턱없이 부족한게 현실이다.
따라서 설계보상비를 현실에 맞게 확대해야 할 것이다.